北平“扩大会议”的召开

        在军事上与蒋对垒时,反蒋派政治上也积极争取主动,与蒋争夺政治上的正当性。3月28日,“改组派”代表陈公博、王法勤与“西山会议派”代表邹鲁、谢持及阎锡山代表赵丕廉等在北平开会,商议由国民党第一、第二、第三届中央执监委员组织扩大的中央委员会,解决党政问题。因陈公博与邹鲁互相争粤、沪第二届法统问题,会谈无结果。
        随着前方军事的全面展开,建立起名正言顺的政府,与南京国民政府分庭抗礼,争取人心,成为亟待解决的问题。冯、阎都急切希望“改组派”与“西山会议派”息争,尽快召开扩大会议,产生政府机关,协助军事上的反蒋活动。阎锡山派人请时在北平的“西山会议派”成员覃振予以调解。覃振避开“改组派”和“西山会议派”的正统之争,提议由国民党中央第一、第二、第三届委员中的革命分子组成中国国民党中央党部委员会,战争时期由党部委员会负责政治,整理党务,党的问题留待国民党全国代表大会解决。鉴于反蒋各方急于达成政治上的表面团结,陈公博也不再坚持所谓法统问题:“谓现在无论新旧老少,凡不满南京政府者,均可联合一起,共同对付,各找出路。至纯粹党章论,恐不足以资号召。此事各军事领袖,最为赞成。”^[1]5月4日至8日,覃振、陈公博、茅祖权、胡宗铎等人在天津协商,议定由各方代表召开非常会议,产生党部的扩大会议,然后由党部扩大会议召集国民党第三次全国代表大会。总原则为:对于党务,则召开第三次全国代表大会;对于国事,则召开国民会议制定约法。
        5月20日,反蒋派的各方代表在北平开会讨论发表联合宣言与成立国民党中央党部扩大会议问题,关于联合宣言和会议的名称,陈公博与邹鲁又发生争执,陈公博主张使用“中国国民党第二届中央执行委员会扩大会议”的名称,邹鲁、谢持坚决反对。为了使扩大会议早日召开,6月1日,汪精卫发出“东电”,对“西山会议派”和陈公博均作出批评,希望迅速召开国民党中央党部扩大会议。6月12日,汪精卫又发表《中央党部扩大会议的必要》一文,对不利于召开扩大会议的各种内部争论作了抨击,督促成立扩大会议。阎锡山也派代表与各方代表协商,积极调解各派的矛盾。
        经过汪精卫、阎锡山及反蒋各方的共同努力,7月13日,反蒋各派在北平联合成立“国民党中央党部扩大会议”,通过联合宣言,成立办事处。汪精卫等在《联名宣言》中指责蒋介石“背叛党义,篡窃政权”,将民主集权制变为个人独裁。宣言称:“本党目的在扶植民主政治,蒋则托名训政以行专制。人民公私权利剥夺无余,甚至生命财产自由一无保障。以致党既不党,国亦不国。”会议提出根据孙中山北上宣言及遗嘱,召集国民会议;否认南京方面已召集的国民党三全大会,要求在最短期间依法召开国民党“三大”,“以整个的党还之同志,统一的国还之国民”^[2]。
        8月7日,“国民党中央党部扩大会议”在北平正式召开,会议通过扩大会议宣言、组织大纲、中央政治会议规则等文件,成立扩大会议的组织机构,推定常务委员会委员七人:汪精卫、赵戴文、许崇智、王法勤、谢持、柏文蔚、茅祖权。扩大会议宣言指责蒋介石借党治名义实行独裁,表示中央党部扩大会议成立后决于最短期内按照孙中山遗教筹备召集国民会议,制定约法,筹备地方自治,组织民意机关,区分党政军权限,实施中央与地方分权等^[3]。针对南京方面训政的种种问题,宣言提出七点意见:(一)孙中山深信国民党的主义及政策是救国惟一方案,必能于国民会议获得通过,党治不特不因国民会议而生扞格,且将因此日臻发扬。(二)训政时代必有约法,犹之宪政时代必有宪法。约法规定政府与人民之关系,使政府对于人民之干涉,有其不可逾越之限度,人民权利始有保障。(三)地方自治而不使民众参加,则自治没有意义;地方自治不能实行,亦无民主可言。(四)蒋介石倡党政军三位一体之说,军权高于一切,党政日益混淆,扩大会议成立后,将划分中央党部与政府之权限,各保其独立之地位。(五)训政以来,以中央党部代替国民会议,以各级地方党部代替各地方会议,一切措施,皆以一党专制之名,行一人专制之实。此为民主政治之大敌。(六)曲解党治,一切官吏非党人不用,导致党员官僚化,且屏绝党外人才出路。(七)建国大纲,采中央、地方均权制度,今中央用集权之名,行个人独裁之实^[4]。
        召开“扩大会议”的目的是成立政府。9月1日,扩大会议通过《国民政府组织大纲》,为组织政府制定依据。大纲突出国民党中央党部的权力,国民政府委员、监察院、军事委员会委员人选均由中央党部推定,防范个人权力的过度膨胀^[5]。同日“扩大会议”通过国民政府委员名单。推举阎锡山、唐绍仪、汪精卫、冯玉祥、李宗仁、张学良、谢持为国民政府委员,阎锡山为主席。13日,“扩大会议”通过《实行训政规约》,规定:“在训政期间,铁路、邮电等,由中央政府管理,其余各项政治,依据中央法令,悉归省直接处理。”^[6]这是建立强势地方、弱势中央的标本性文件。虽然该文件主观上希望引领向地方自治的方向,但在军事力量尾大不掉的背景下,也不无重复民初地方军阀割据的可能。15日,“扩大会议”成立包括罗文幹、周鲠生等六名法学家在内的约法起草委员会,负责起草约法并向全国征询意见。其间,曾计划聘请胡适为起草委员,胡也认真地和罗做过讨论,意见“大致相投”^[7]。
        9月9日,阎锡山在北平宣誓就任国民政府主席。此时反蒋派的军事形势已经急转直下。张学良东北军入关后,9月19日“扩大会议”由北平迁往太原。汪精卫、邹鲁等眼看失败在即,决定抓紧时间演出最后一幕,向南京政权作一次“悲壮”的宣传战。10月27日,“扩大会议”在太原继续开会,通过约法起草委员会所拟《中华民国约法草案》,全文八章二百一十一条,用以作为“宪法未颁布以前的根本大法”。
        《中华民国约法草案》规定建设中华民国分军政、训政、宪政三时期。训政时期筹备地方自治,中央与省采均权制度,地方自治成立后,即实行宪政,宪政期间设立五院。草案以较大篇幅规定了人民的权利与义务,声称以法律直接保障人民的各种权利不受侵害,其所规定的人民人身、财产、居住、集会、结社、言论等“私权”和选举、罢官、创制、复决等“公权”,在相当程度上体现出现代民主意识。草案规定:“人民非有犯罪嫌疑或证据,不得逮捕拘留、审问或处罚”;“凡逮捕拘留人民之命令,除现行犯外,限于法院”。任何组织和个人不得任意抓人;当政府逮捕了嫌疑犯而法院宣判无罪或免诉的情况下,即使有被害人的告发,“其拘留时间应由国家照其本人身份酌给相当之赔偿”。这些条款显然针对着南京政权随意抓人、捕人而立。草案对人民自由权规定也较充分,比如“人民有集会之自由,经有负责发起之人向该管官署声明,如无携带武器或直接扰乱社会秩序情事时,不得干涉”;“人民有言论著作及刊行之自由,非经法院审判确定,不得禁止发刊”;“人民有结社之自由,非有犯罪嫌疑或证据,经该管署查明时,不得封闭”。针对军人干政,条款四十一条规定:“人民依法律有诉讼于法院之权,除依戒严所规定外,不受军法审判。”^[8]
        关于训政时期的党政关系,《约法草案》并无十分明确的说法。只是在《扩大会议宣言》中强调党与政府“各守其职,不相逾越,尤当各保其独立之地位,举数年以来党政军三位一体之谬说与弊制,悉摧陷而廓清之”^[9]。与南京政权公然以党代政不同,“改组派”宣传党不得直接干政。在政体设置上,避开五权宪法,只于政府之下设八个部,监察院独立,以便按照民意监察政府。政府标榜公开主义,财政公开,预算交中央党部核定,决算则交监察院审查。官吏的任用采取考试制度,等等。
        由于军事上的溃败,所谓《中华民国约法草案》只能成为空中楼阁。比较而言,“扩大会议”组成人员非主流派或在野派的身份,使之容易注意到当政者不愿面对的现实,为争取民心,他们的要求相当程度体现出人民的某些要求或愿望。应该承认,“扩大会议”诸人对民主和法治的呼吁,对南京国民政府“党治”为名专制为实的批判,以及太原“约法”的起草等,都在一定程度上反映着近代中国的历史发展要求。当阎、冯等在中原大战失败后,天津《大公报》针对《太原约法》发表社评说:“北平所谓扩大会议,在今日国民政府统一之局面下,当然无政治地位可言,其草拟之法案,以效力论,殆与私人之意见书相等。虽然,训政时期中是否需要约法,实为国民党执政后党内外一大悬案。首都党国要人近亦有人表示及之者。社会方面,则谈之者尤多。可知此事不是党的问题,而是国的问题……国府当局近来迭表宽大之政见,对此昔为同志,今为政敌者所提之法案,今后其有恢闳容纳之机会乎?多数受治之国民,盖不胜其企盼之情矣。”^[10]对文件本身给予相当肯定。只是这样的文件与其说是汪精卫等的当政宣言,不如说是失败挽歌,这样一部具有民主色彩的约法草案,更多只是其在野身份的产物乃至标志,并不完全代表其真实的政治主张。不须负责任的高调总要比实践力行容易得多。