1931年2月28日,胡汉民被扣当晚,蒋介石在全体中央委员晚宴中,力陈国民会议应讨论约法。当时吴稚晖、李石曾、蔡元培、叶楚伧诸人都表示附和。会后,国民党诸要员纷纷到吴稚晖处商讨善后。最后,吴稚晖表示:“此事既破裂,则已无法弥缝,惟有力图减少困难及误会。展堂既主辞职,则以静居双龙巷寓次为宜,立法院事作为请假,而由子超(林森字子超)副院长代理之,较为不着痕迹。”蒋当场表示:“诸同志既一致同意,明日即照此办吧。”[1]
3月2日,国民党中央常务委员会在胡汉民缺席的情况下,通过两项决议案。一是胡汉民同志因积劳多病,又值国民会议即将开会,不足膺繁剧之任,辞国民政府委员、立法院长本兼各职案。决议:通过并选任林森同志为立法院院长,邵元冲同志为国民政府委员兼立法院副院长。二是通过蒋介石等人提议的国民会议制定约法案,并指出:此种约法,为中国民族整个的生命所寄,负训政责任之本党,不得不予再三郑重考虑之后,定坚卓不移之决心,并应排除一切困难与谬见,根据总理所指示,以确定其性质范围与产生之方法,俾于国民会议,树久安长治之宏规[2]。会议推定吴稚晖、李石曾、于右任、丁惟汾、王宠惠、蔡元培、叶楚伧、邵元冲、刘芦隐、孔祥熙、邵力子十一人为约法起草委员,吴稚晖、王宠惠为召集人,负责立即起草约法条文,供国民会议讨论。据出席会议的孙科回忆:当蒋提出议案后,会场“半句钟之久,无一发言。后蒋作默认,糊涂通过”[3]。
蒋、胡约法之争,最终以胡汉民的被囚和蒋介石的胜利而告结束。从此,国民会议就完全按照蒋的意图发展。对此,蒋曾在日记中愉快地写道:“为胡汉民事积搁公事至两星期之久,一旦清理为之一快。”[4]
早在1930年11月国民党三届四中全会决议召开国民会议时,国民党中常会即推定蒋介石、胡汉民等十四人为委员,负责草拟召集国民会议之方案[5]。12月29日,中常会通过《国民会议代表选举法》,交国民政府于1931年元旦正式公布[6]。
根据《国民会议代表选举法》规定,会议代表总额为520人,其分配情形:各省450人,各市22人,蒙古代表12人,西藏代表10人,海外华侨代表26人;选举采用职业代表制,各地代表应按照定额,由农会、工会、商会及实业团体、教育会、国立大学、教育部立案之私立大学及自由职业团体、中国国民党等团体选出。同时规定,上述“农会、工会、商会、教育会各团体以依法设立者为限”[7]。
1月23日,国民会议选举总事务所成立。南京国民政府任命戴传贤为主任、孙科为副主任、陈立夫为总干事,具体负责国民会议代表选举和会议筹备事项,并于各省市设立国民会议选举总监督。根据《国民会议代表选举法》第十四条“中国国民党国民会议代表之选举由中央党部另定之”的规定,29日国民党中常会第一百二十五次会议又通过《中国国民党出席国民会议代表选举施行程序》,共21条,规定各省市国民党员按该省市分得之名额,就中央提名中选出半数或过半数,其余者由党员自由选举[8]。
4月24日,南京国民政府正式公布《国民会议组织法》,共28条,分别对国民会议的组织、会期、表决方式、会场纪律、秘书处和警卫处的设置等作了具体规定。其中最值得注意的是组织法第二条规定:“中国国民党中央执行委员会、中央监察委员会各委员,及国民政府委员,得出席国民会议。”此外,国民党中央候补执、监委员,各院所属部长、委员长,以及主席团特许人员,可“列席”会议[9]。“因之,中国国民党对于该会议可说有绝对的支配能力”[10]。
5月5日,国民会议开幕。南京国民政府主席蒋介石致开幕词,他首先回顾了召集国民会议的历史渊源、召集经过及其职能,特别强调制定训政约法一事。他说:“中正认此事为国民会议之重要使命,历次坚持,致不谅于平日敬爱之友,言之实心有余痛!”并表示“俟(约法)确立以后,尤须政府国民同立山岳不摇之心,秉化日光天之态度,一致遵守,以致中国于治平”[11]。6日,国民会议召开第一次预备会议,出席会议的正式代表435人,国民党中央执、监委员和国府委员29人。会议首先接受国民党推定的中央委员于右任、国民政府委员张学良为大会主席团成员,并选举张继、戴传贤、吴铁城、周作民、林植夫、陈立夫、刘纯一共同组成主席团[12]。自8日起正式开会,共开大会八次,通过提案二十余件。
在国民会议通过的所有提案中,最重要的自然是12日第四次会议通过的《中华民国训政时期约法》[13]。国民会议通过的另一项重要决议,是13日发表的《废除不平等条约宣言》:国民会议爰代表全国国民,为下列之决定而郑重宣告于世界:(一)中国国民对于各国以前所加于中国之不平等条约概不予以承认。(二)国民政府应遵照总理遗教于最短期内实现中华民国在国际上之完全平等与自由。右之决定,不仅为捍卫中华民族生存之必要,实亦足以消除世界和平之障碍而湔涤近世文明之污点。深信世界各国对此坚决之表示,必能与以深切之认识,而我全国同胞自必一致拥护此项之决定,不辞任何之艰难与牺牲,谨此宣言[14]。
17日,大会一致通过发表《国民会议宣言》,再次强调上述两项主张为“本会议代表国民一致决议”,并要求“全体国民当下最后之决心作最大之努力,拥护国民政府以完成此项使命”[15]。6月1日,南京国民政府正式颁布约法,并发表《约法宣言》,称:国民会议最重要之工作为制订中华民国训政时期约法。政府依照国民会议决议,于本日以约法公布全国,约法亦即于本日发生效力。
召集国民会议和废除不平等条约,是孙中山遗嘱中明确提出的二项“最近主张”,“尤须于最短期间促其实现”。国民会议算是开完了,《废除不平等条约宣言》也昭告于世。但如何废除、具体步骤以及何时“促其实现”,无论国民会议还是南京国民政府均无具体规划。同年“九一八”事变后,因国民党内的四分五裂,国民会议留下的《废除不平等条约宣言》更是形同一纸空文,列强在华所拥有的特权依然如故。
国民会议秘书长叶楚伧在报告国民会议经过时曾自豪地表示:这次大会的代表,可以说是照组织法规定的人数,全都到会了。出席列席的代表中间,包括蒙、藏、回各族,又另有数位女性代表,所以此次的国民会议,是整个的中国民族的国民会议,无一族一界无代表参与的。至大会的议事经过和一切议决案,无不根据总理遗教,讨论通过的。如实业建设程序案,是根据建国方略的;教育实施趋向案,是根据心理建设的;中华民国训政时期约法案,是根据训政纲要及建国大纲的。此外所有比较重要以及其他的议案,都无一不是根据总理遗教而决定的。提案方面,计共有四百五十余件,经大会决议通过的约二十余件,其余的四百余案,都在末了一天的下午,通过解决了[16]。
但是,国民会议是否真如叶氏所称的“是整个中国民族的国民会议”呢?首先,我们从国民会议的选举机关来看,由国民党中央派往各省市的31位国民会议代表选举总监督,如陕西省为杨虎城,山西省为商震,浙江省为张难先,上海市为张群,南京市为魏道明[17],这些人都是国民党大员,根据国民会议代表选举法的规定,他们对参选人民团体有认定资格的权利[18]。也就是说他们可以代表“党”或“个人意愿”来认定参选代表的资格。我们不妨看看当时在鄂豫皖“剿共”的十三师师长万耀煌在其日记中关于湖北选举的真实记录:“国民会议选举事,由民厅主办,每县派一指导员,民政厅长吴醒亚电令各县长接受指导。闻各指导员到达各县后,对县长兼任选举监督曰:‘如何办理,你是明白的,我们心照不宣,惟一事必须迅速完成的,就是制造选民名册。’前些时各军师有人来电,要交换选票,如樊崧甫、周磊要我们选赵观涛,他们选夏斗寅。最后仍由总司令圈定,可说是选举与圈定并用,施之于军队原无不可,若民众选举,由党部先行决定人选交民厅办手续,除大都会尚有形式举行,至各县则关门制造,层层转报与报纸公布而已,老百姓根本不知此事。”[19]
主持湖北全省选举的吴醒亚,正是南京国民政府任命的“国民会议代表湖北选举总监督”[20]。由此,可以想见叶楚伧所言“无一族一界无代表参与”的真实性。难怪万耀煌在日记中不满地表示:“军阀时期选以贿成,为后世诟病,还经过了选,还有人(得了钱)来投票。今日根本连投票形式都没有,主办地方选举作为如此,难怪外人对本党之不谅也。”[21]
此外,我们再从参加国民会议的代表分配来考查,出席会议的代表名额共520人,由各省市选举的国民党代表有84人,加上当然出席的84人(国民党中央执监委员、国府委员);而当然列席的代表亦有50人(国民党中央候补执监委员、各部会首长),另外还有军队党部特许列席代表15人。以上共计233人,已近大会人数一半。此外,国民党党员参加选举,并未限定不可参加国民党配额以外的职业团体的选举。这就造成国民党员不仅可以参加国民党的选举,也可以参加职业团体的选举,甚至有国民党员在地方党部选举失败后,再加入其他职业团体参选而获得当选的情况。当时在江苏省就不乏这样的例子[22]。由此可见,所谓国民会议,无非是“扩大”的国民党代表大会而已,而且其中还排斥了国民党内的反对派(如两广代表和改组派等)。可见,南京国民党中央对大会有绝对的支配地位。
国民会议选举的代表如此而已,会议通过的决议无论从内容到实质,也很难想象可以代表全体国民了。难怪会议能在最后半天不经过讨论即能“迅速”通过全部提案的95%。而真正经过大会决议通过的二十余件提案中,最最关键的正如蒋介石所言:“国民会议中间,就是废除不平等条约和训政时期约法为唯一的要案。”[23]前者在于显示蒋介石完成了孙中山的遗愿,以此表明蒋在“党国”的正统地位,至于何时实现,则另当别论。后者则从法理上满足了蒋介石个人独裁的愿望。
国民会议一致通过了蒋介石梦寐以求的《中华民国训政时期约法》。蒋介石在国民会议闭幕式上发表了题为《努力完成训政之大义》的闭幕词,他信誓旦旦地表示:“国民会议之目的,在谋中国之统一与建设。”然而“确认统一与建设之需要为一事,辨明统一与建设必由何道以求得之,又为一事”。为此他“愿恳切开陈于各地父老昆季之前,而蕲求一致之努力”者,“曰巩固统一与尊重法治”。如何“巩固统一”呢?蒋称:“今后全国同胞,只须以全力维护约法之尊严,则统一之基础自固。”又如何“尊重法治”呢?蒋言:“在积极方面,凡法律之规定,其应为者,必须尽其事,而不可放弃职责;在消极方面,凡法律所限制其不应为者,必须绝对遵守而不可丝毫衅越。今后全国国民,以至政府官吏与军人,必须皆知守法为立国立人之要则,不可再蹈放纵恣肆之错误,以陷国家于凌乱不安。”[24]从以上这段话中不难读出蒋氏的心声:于己“凡法律之规定,其应为者,必须尽其事,而不可放弃职责”;于人“凡法律所限制其不应为者,必须绝对遵守而不可丝毫衅越。……不可再蹈放纵恣肆之错误,以陷国家于凌乱不安”。
然而单就法理上讲,《训政约法》还是遭到社会上的众多指责。孔祥熙在实业部的一次演讲中,谈及“约法上之疑点”时,曾把社会上的这种指责归纳为五点:“(一)‘依法律’或‘以法律’等语,在约法上规定至四十一处之多;(二)约法中规定五院院长及部会长,由主席提出,外间颇不谓然;(三)委员之任期,约法未有规定,外间亦以为疑;(四)副署问题,约法未经明定,外间亦以为言,不知各院部长对于政务,既有专责,当有副署法律命令之必要;(五)训政年限,未经订明,外间亦颇不满。”[25]
时任武汉大学校长、著名法学专家王世杰就曾对约法评论道:《约法》既欲保障民权,但是“对于人民的权利未采直接保障主义,而采法律保障主义。换言之,人权的保障有赖于法律,而法律亦可限制人权”[26]。在《约法》第三章《人民之权利义务》中,尽管开列了诸多条人民应拥有的种种自由,但每条后均添加一句“非依法律不得停止或限制之”[27]。这种法律间接保障制同所谓直接保障制最大的不同就是,政府可以依据法律随时停止人民的种种自由。在现代民主国家,法律的修订必须经过人民代表机构,也就是说限制人民的权利,是通过人民代表决定的。但制定《约法》的国民会议代表并非是由全民直接选举产生的,而在训政时期国民党又有至高无上的权力,换句话讲,国民党可随时单独制定法律,依法“停止或限制”人民之自由。
同样,扩大会议在半年多前公布的《太原约法》,虽然无效,却“采直接保障主义”。如该法第二章《人民之自由权利义务》中,规定了诸多自由条款,大都仅附加一句“非有犯罪嫌疑或证据,不得干涉”[28]。因此,当时舆论对这部《约法》就公开表示许多不满。《大公报》社评在《约法》草案刚刚公布时,就曾写道:“如何使人民纳税及服兵役工役,政府可以随时自由规定之矣。是以就约法言,关于民权之实际保障,殊不充分。将来能否收预期之效果,其责任仍全在党及政府。此大可注意之一点也。……训政并无年限,自一种意义言,即可解释为无限之延长。盖自治完成无限期,则训政之终了,亦因而无限期也。从前本有训政六年之党的决议,去年蒋主席江电用意,似在缩短之,今乃得一无限延长之结果乎?抑六年终了之,党的决议尚有效乎?吾人纵不必空言求缩短,但亦绝对反对更延长。国议诸君,对此点果作何解也。”[29]
然而,《约法》草案中规定的人民诸多权利依法律保障等一系列条文,在国民会议讨论时,并未引起与会代表的任何异议,相反地却将原草案第七十九条规定的“约法之解释权由约法委员会行使之”[30],改为“本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之”[31]。尽管《约法》规定了今后颁布法律与约法相抵触者无效,借以显示《约法》在宪法产生前为中华民国最高根本法之地位,但《约法》的解释权并不是由代表所谓民意的国民会议所授予,而属于国民党中央执行委员会,且“训政年限,未经订明”。如此这般,嗣后基于党权而颁布的法律若与约法相抵触时,孰为合法,孰为违法,也唯有执政的国民党才有权加以评判。何况排除了胡汉民的国民党中央执行委员会已完全落入蒋介石的控制下,因此也可以说对这部《约法》的解释权,最终是操于蒋介石一人之手。
这种冲突很快就表现出来。国民会议结束后不到一个月召开的国民党三届五中全会通过了新的《国民政府组织法》。在立法程序上该法须经立法院审查通过才能合法生效。立法院讨论时,众多立法委员对该法不满。部分立法委员发言,“以为(该法)内容与约法有不尽吻合之处,宜先付审查,再行提会讨论”。甚至更有立法委员指责五中全会“不讲法理,不尊重其主张,今乃提至本院,若吾人为尊重立法职权,应将此案内容加以修改,或则退回国府,否则徒为工具”。其实主持会议的立法院代理院长邵元冲心里非常明白,大家争论的焦点实际上是:经中央全会决议修正通过的法案,立法院是否仍有权审议。他发现该法“已无通过希望,乃折衷众说,以为此案既经全会修正通过,可径由国府公布,无庸经立法程序,遂散会”。但他私下也无奈地承认“然在立法史上实开一不幸之例,殊足影响于将来”[32]。
照理讲,蒋介石派下的政学系是欢迎《约法》的,因此才有张群在国民党三届四中全会上的提案,借此挑战胡汉民派倡导的“党权”,并一度引起胡汉民同党内元老的矛盾。陈立夫曾对张氏的这一举动分析道:“临时约法的施行将会提高人民的地位而降低了党的地位,政学系自然赞成利用人民的地位去直接减低国民党的权力,间接用以和胡汉民对抗。”[33]但当约法尚未起草完毕,政学系即从胡汉民被扣这一事件中明白,蒋介石要的约法并非他们希望的约法。据黄郛日记载:3月25日,“畅卿由宁归,谈国民会议及约法两事已早失去精神,将来必有名无实”[34]。畅卿即杨永泰,政学系领袖,他的评论颇耐人寻味。
平心而论,孙中山在其《建国大纲》中所规定的训政方式,是由下而上,由县而省,最后至中央,是以民治为基础的。而“国民党在北伐后所实施的训政,是由上而下,而且只在中央,不到省、县,是以党治为构想,与《建国大纲》的精神,颇不相同”[35]。更有台湾学者指出:此种训政“是空中楼阁,没有基础,是本末倒置,有名无实”[36]。
胡汉民原本想借训政来提升党权,推行党治,以此消除军权及改变既成的军治局面。这在蒋介石羽翼尚未丰满时,正是他们合作的基础。但当蒋介石借“党权”之名消除异己,实现武力统一,大权独握后,胡汉民再想以“党权”压制“军权”,则只能是幻想。正如孙中山早年所言:“既借兵权之力,取政府之权力以为己有矣,则其不能解之于民者,骑虎之势也。”[37]
孙中山想还政于民深感难矣,胡汉民想还政于党,同样是不可能的。对此,有学者评论道:“北伐之际,未行《建国大纲》中的训政工作,造成军权独大的既成事实,事后要其既得之权力,让之于党,已不可能;要其让之于民,更是不可能了。国民党实施训政之挫折,只是军权与党权的较量下,党权为军权所败。至于民权更非军权和党权的对手了。”[38]胡汉民后来也曾被迫承认,自1928年以来同蒋介石两年多的合作,“是没有党治,只有军治”,并愤愤不平地表示:“既然是军治,便非民治,更非党治,军治的帐不能写到党治的帐上来。”[39]
国民会议“顺利”召开了。最能代表国民会议使命的《中华民国训政时期约法》也经会议一致通过了。此时,蒋介石的权力似乎牢不可破。但事情并不像蒋介石料想的那样简单。因囚禁胡汉民而触发的国民党内的不满,使蒋介石意想不到地面临着另一场更大的挑战。
3月2日,国民党中央常务委员会在胡汉民缺席的情况下,通过两项决议案。一是胡汉民同志因积劳多病,又值国民会议即将开会,不足膺繁剧之任,辞国民政府委员、立法院长本兼各职案。决议:通过并选任林森同志为立法院院长,邵元冲同志为国民政府委员兼立法院副院长。二是通过蒋介石等人提议的国民会议制定约法案,并指出:此种约法,为中国民族整个的生命所寄,负训政责任之本党,不得不予再三郑重考虑之后,定坚卓不移之决心,并应排除一切困难与谬见,根据总理所指示,以确定其性质范围与产生之方法,俾于国民会议,树久安长治之宏规[2]。会议推定吴稚晖、李石曾、于右任、丁惟汾、王宠惠、蔡元培、叶楚伧、邵元冲、刘芦隐、孔祥熙、邵力子十一人为约法起草委员,吴稚晖、王宠惠为召集人,负责立即起草约法条文,供国民会议讨论。据出席会议的孙科回忆:当蒋提出议案后,会场“半句钟之久,无一发言。后蒋作默认,糊涂通过”[3]。
蒋、胡约法之争,最终以胡汉民的被囚和蒋介石的胜利而告结束。从此,国民会议就完全按照蒋的意图发展。对此,蒋曾在日记中愉快地写道:“为胡汉民事积搁公事至两星期之久,一旦清理为之一快。”[4]
早在1930年11月国民党三届四中全会决议召开国民会议时,国民党中常会即推定蒋介石、胡汉民等十四人为委员,负责草拟召集国民会议之方案[5]。12月29日,中常会通过《国民会议代表选举法》,交国民政府于1931年元旦正式公布[6]。
根据《国民会议代表选举法》规定,会议代表总额为520人,其分配情形:各省450人,各市22人,蒙古代表12人,西藏代表10人,海外华侨代表26人;选举采用职业代表制,各地代表应按照定额,由农会、工会、商会及实业团体、教育会、国立大学、教育部立案之私立大学及自由职业团体、中国国民党等团体选出。同时规定,上述“农会、工会、商会、教育会各团体以依法设立者为限”[7]。
1月23日,国民会议选举总事务所成立。南京国民政府任命戴传贤为主任、孙科为副主任、陈立夫为总干事,具体负责国民会议代表选举和会议筹备事项,并于各省市设立国民会议选举总监督。根据《国民会议代表选举法》第十四条“中国国民党国民会议代表之选举由中央党部另定之”的规定,29日国民党中常会第一百二十五次会议又通过《中国国民党出席国民会议代表选举施行程序》,共21条,规定各省市国民党员按该省市分得之名额,就中央提名中选出半数或过半数,其余者由党员自由选举[8]。
4月24日,南京国民政府正式公布《国民会议组织法》,共28条,分别对国民会议的组织、会期、表决方式、会场纪律、秘书处和警卫处的设置等作了具体规定。其中最值得注意的是组织法第二条规定:“中国国民党中央执行委员会、中央监察委员会各委员,及国民政府委员,得出席国民会议。”此外,国民党中央候补执、监委员,各院所属部长、委员长,以及主席团特许人员,可“列席”会议[9]。“因之,中国国民党对于该会议可说有绝对的支配能力”[10]。
5月5日,国民会议开幕。南京国民政府主席蒋介石致开幕词,他首先回顾了召集国民会议的历史渊源、召集经过及其职能,特别强调制定训政约法一事。他说:“中正认此事为国民会议之重要使命,历次坚持,致不谅于平日敬爱之友,言之实心有余痛!”并表示“俟(约法)确立以后,尤须政府国民同立山岳不摇之心,秉化日光天之态度,一致遵守,以致中国于治平”[11]。6日,国民会议召开第一次预备会议,出席会议的正式代表435人,国民党中央执、监委员和国府委员29人。会议首先接受国民党推定的中央委员于右任、国民政府委员张学良为大会主席团成员,并选举张继、戴传贤、吴铁城、周作民、林植夫、陈立夫、刘纯一共同组成主席团[12]。自8日起正式开会,共开大会八次,通过提案二十余件。
在国民会议通过的所有提案中,最重要的自然是12日第四次会议通过的《中华民国训政时期约法》[13]。国民会议通过的另一项重要决议,是13日发表的《废除不平等条约宣言》:国民会议爰代表全国国民,为下列之决定而郑重宣告于世界:(一)中国国民对于各国以前所加于中国之不平等条约概不予以承认。(二)国民政府应遵照总理遗教于最短期内实现中华民国在国际上之完全平等与自由。右之决定,不仅为捍卫中华民族生存之必要,实亦足以消除世界和平之障碍而湔涤近世文明之污点。深信世界各国对此坚决之表示,必能与以深切之认识,而我全国同胞自必一致拥护此项之决定,不辞任何之艰难与牺牲,谨此宣言[14]。
17日,大会一致通过发表《国民会议宣言》,再次强调上述两项主张为“本会议代表国民一致决议”,并要求“全体国民当下最后之决心作最大之努力,拥护国民政府以完成此项使命”[15]。6月1日,南京国民政府正式颁布约法,并发表《约法宣言》,称:国民会议最重要之工作为制订中华民国训政时期约法。政府依照国民会议决议,于本日以约法公布全国,约法亦即于本日发生效力。
召集国民会议和废除不平等条约,是孙中山遗嘱中明确提出的二项“最近主张”,“尤须于最短期间促其实现”。国民会议算是开完了,《废除不平等条约宣言》也昭告于世。但如何废除、具体步骤以及何时“促其实现”,无论国民会议还是南京国民政府均无具体规划。同年“九一八”事变后,因国民党内的四分五裂,国民会议留下的《废除不平等条约宣言》更是形同一纸空文,列强在华所拥有的特权依然如故。
国民会议秘书长叶楚伧在报告国民会议经过时曾自豪地表示:这次大会的代表,可以说是照组织法规定的人数,全都到会了。出席列席的代表中间,包括蒙、藏、回各族,又另有数位女性代表,所以此次的国民会议,是整个的中国民族的国民会议,无一族一界无代表参与的。至大会的议事经过和一切议决案,无不根据总理遗教,讨论通过的。如实业建设程序案,是根据建国方略的;教育实施趋向案,是根据心理建设的;中华民国训政时期约法案,是根据训政纲要及建国大纲的。此外所有比较重要以及其他的议案,都无一不是根据总理遗教而决定的。提案方面,计共有四百五十余件,经大会决议通过的约二十余件,其余的四百余案,都在末了一天的下午,通过解决了[16]。
但是,国民会议是否真如叶氏所称的“是整个中国民族的国民会议”呢?首先,我们从国民会议的选举机关来看,由国民党中央派往各省市的31位国民会议代表选举总监督,如陕西省为杨虎城,山西省为商震,浙江省为张难先,上海市为张群,南京市为魏道明[17],这些人都是国民党大员,根据国民会议代表选举法的规定,他们对参选人民团体有认定资格的权利[18]。也就是说他们可以代表“党”或“个人意愿”来认定参选代表的资格。我们不妨看看当时在鄂豫皖“剿共”的十三师师长万耀煌在其日记中关于湖北选举的真实记录:“国民会议选举事,由民厅主办,每县派一指导员,民政厅长吴醒亚电令各县长接受指导。闻各指导员到达各县后,对县长兼任选举监督曰:‘如何办理,你是明白的,我们心照不宣,惟一事必须迅速完成的,就是制造选民名册。’前些时各军师有人来电,要交换选票,如樊崧甫、周磊要我们选赵观涛,他们选夏斗寅。最后仍由总司令圈定,可说是选举与圈定并用,施之于军队原无不可,若民众选举,由党部先行决定人选交民厅办手续,除大都会尚有形式举行,至各县则关门制造,层层转报与报纸公布而已,老百姓根本不知此事。”[19]
主持湖北全省选举的吴醒亚,正是南京国民政府任命的“国民会议代表湖北选举总监督”[20]。由此,可以想见叶楚伧所言“无一族一界无代表参与”的真实性。难怪万耀煌在日记中不满地表示:“军阀时期选以贿成,为后世诟病,还经过了选,还有人(得了钱)来投票。今日根本连投票形式都没有,主办地方选举作为如此,难怪外人对本党之不谅也。”[21]
此外,我们再从参加国民会议的代表分配来考查,出席会议的代表名额共520人,由各省市选举的国民党代表有84人,加上当然出席的84人(国民党中央执监委员、国府委员);而当然列席的代表亦有50人(国民党中央候补执监委员、各部会首长),另外还有军队党部特许列席代表15人。以上共计233人,已近大会人数一半。此外,国民党党员参加选举,并未限定不可参加国民党配额以外的职业团体的选举。这就造成国民党员不仅可以参加国民党的选举,也可以参加职业团体的选举,甚至有国民党员在地方党部选举失败后,再加入其他职业团体参选而获得当选的情况。当时在江苏省就不乏这样的例子[22]。由此可见,所谓国民会议,无非是“扩大”的国民党代表大会而已,而且其中还排斥了国民党内的反对派(如两广代表和改组派等)。可见,南京国民党中央对大会有绝对的支配地位。
国民会议选举的代表如此而已,会议通过的决议无论从内容到实质,也很难想象可以代表全体国民了。难怪会议能在最后半天不经过讨论即能“迅速”通过全部提案的95%。而真正经过大会决议通过的二十余件提案中,最最关键的正如蒋介石所言:“国民会议中间,就是废除不平等条约和训政时期约法为唯一的要案。”[23]前者在于显示蒋介石完成了孙中山的遗愿,以此表明蒋在“党国”的正统地位,至于何时实现,则另当别论。后者则从法理上满足了蒋介石个人独裁的愿望。
国民会议一致通过了蒋介石梦寐以求的《中华民国训政时期约法》。蒋介石在国民会议闭幕式上发表了题为《努力完成训政之大义》的闭幕词,他信誓旦旦地表示:“国民会议之目的,在谋中国之统一与建设。”然而“确认统一与建设之需要为一事,辨明统一与建设必由何道以求得之,又为一事”。为此他“愿恳切开陈于各地父老昆季之前,而蕲求一致之努力”者,“曰巩固统一与尊重法治”。如何“巩固统一”呢?蒋称:“今后全国同胞,只须以全力维护约法之尊严,则统一之基础自固。”又如何“尊重法治”呢?蒋言:“在积极方面,凡法律之规定,其应为者,必须尽其事,而不可放弃职责;在消极方面,凡法律所限制其不应为者,必须绝对遵守而不可丝毫衅越。今后全国国民,以至政府官吏与军人,必须皆知守法为立国立人之要则,不可再蹈放纵恣肆之错误,以陷国家于凌乱不安。”[24]从以上这段话中不难读出蒋氏的心声:于己“凡法律之规定,其应为者,必须尽其事,而不可放弃职责”;于人“凡法律所限制其不应为者,必须绝对遵守而不可丝毫衅越。……不可再蹈放纵恣肆之错误,以陷国家于凌乱不安”。
然而单就法理上讲,《训政约法》还是遭到社会上的众多指责。孔祥熙在实业部的一次演讲中,谈及“约法上之疑点”时,曾把社会上的这种指责归纳为五点:“(一)‘依法律’或‘以法律’等语,在约法上规定至四十一处之多;(二)约法中规定五院院长及部会长,由主席提出,外间颇不谓然;(三)委员之任期,约法未有规定,外间亦以为疑;(四)副署问题,约法未经明定,外间亦以为言,不知各院部长对于政务,既有专责,当有副署法律命令之必要;(五)训政年限,未经订明,外间亦颇不满。”[25]
时任武汉大学校长、著名法学专家王世杰就曾对约法评论道:《约法》既欲保障民权,但是“对于人民的权利未采直接保障主义,而采法律保障主义。换言之,人权的保障有赖于法律,而法律亦可限制人权”[26]。在《约法》第三章《人民之权利义务》中,尽管开列了诸多条人民应拥有的种种自由,但每条后均添加一句“非依法律不得停止或限制之”[27]。这种法律间接保障制同所谓直接保障制最大的不同就是,政府可以依据法律随时停止人民的种种自由。在现代民主国家,法律的修订必须经过人民代表机构,也就是说限制人民的权利,是通过人民代表决定的。但制定《约法》的国民会议代表并非是由全民直接选举产生的,而在训政时期国民党又有至高无上的权力,换句话讲,国民党可随时单独制定法律,依法“停止或限制”人民之自由。
同样,扩大会议在半年多前公布的《太原约法》,虽然无效,却“采直接保障主义”。如该法第二章《人民之自由权利义务》中,规定了诸多自由条款,大都仅附加一句“非有犯罪嫌疑或证据,不得干涉”[28]。因此,当时舆论对这部《约法》就公开表示许多不满。《大公报》社评在《约法》草案刚刚公布时,就曾写道:“如何使人民纳税及服兵役工役,政府可以随时自由规定之矣。是以就约法言,关于民权之实际保障,殊不充分。将来能否收预期之效果,其责任仍全在党及政府。此大可注意之一点也。……训政并无年限,自一种意义言,即可解释为无限之延长。盖自治完成无限期,则训政之终了,亦因而无限期也。从前本有训政六年之党的决议,去年蒋主席江电用意,似在缩短之,今乃得一无限延长之结果乎?抑六年终了之,党的决议尚有效乎?吾人纵不必空言求缩短,但亦绝对反对更延长。国议诸君,对此点果作何解也。”[29]
然而,《约法》草案中规定的人民诸多权利依法律保障等一系列条文,在国民会议讨论时,并未引起与会代表的任何异议,相反地却将原草案第七十九条规定的“约法之解释权由约法委员会行使之”[30],改为“本约法之解释权由中国国民党中央执行委员会行使之”[31]。尽管《约法》规定了今后颁布法律与约法相抵触者无效,借以显示《约法》在宪法产生前为中华民国最高根本法之地位,但《约法》的解释权并不是由代表所谓民意的国民会议所授予,而属于国民党中央执行委员会,且“训政年限,未经订明”。如此这般,嗣后基于党权而颁布的法律若与约法相抵触时,孰为合法,孰为违法,也唯有执政的国民党才有权加以评判。何况排除了胡汉民的国民党中央执行委员会已完全落入蒋介石的控制下,因此也可以说对这部《约法》的解释权,最终是操于蒋介石一人之手。
这种冲突很快就表现出来。国民会议结束后不到一个月召开的国民党三届五中全会通过了新的《国民政府组织法》。在立法程序上该法须经立法院审查通过才能合法生效。立法院讨论时,众多立法委员对该法不满。部分立法委员发言,“以为(该法)内容与约法有不尽吻合之处,宜先付审查,再行提会讨论”。甚至更有立法委员指责五中全会“不讲法理,不尊重其主张,今乃提至本院,若吾人为尊重立法职权,应将此案内容加以修改,或则退回国府,否则徒为工具”。其实主持会议的立法院代理院长邵元冲心里非常明白,大家争论的焦点实际上是:经中央全会决议修正通过的法案,立法院是否仍有权审议。他发现该法“已无通过希望,乃折衷众说,以为此案既经全会修正通过,可径由国府公布,无庸经立法程序,遂散会”。但他私下也无奈地承认“然在立法史上实开一不幸之例,殊足影响于将来”[32]。
照理讲,蒋介石派下的政学系是欢迎《约法》的,因此才有张群在国民党三届四中全会上的提案,借此挑战胡汉民派倡导的“党权”,并一度引起胡汉民同党内元老的矛盾。陈立夫曾对张氏的这一举动分析道:“临时约法的施行将会提高人民的地位而降低了党的地位,政学系自然赞成利用人民的地位去直接减低国民党的权力,间接用以和胡汉民对抗。”[33]但当约法尚未起草完毕,政学系即从胡汉民被扣这一事件中明白,蒋介石要的约法并非他们希望的约法。据黄郛日记载:3月25日,“畅卿由宁归,谈国民会议及约法两事已早失去精神,将来必有名无实”[34]。畅卿即杨永泰,政学系领袖,他的评论颇耐人寻味。
平心而论,孙中山在其《建国大纲》中所规定的训政方式,是由下而上,由县而省,最后至中央,是以民治为基础的。而“国民党在北伐后所实施的训政,是由上而下,而且只在中央,不到省、县,是以党治为构想,与《建国大纲》的精神,颇不相同”[35]。更有台湾学者指出:此种训政“是空中楼阁,没有基础,是本末倒置,有名无实”[36]。
胡汉民原本想借训政来提升党权,推行党治,以此消除军权及改变既成的军治局面。这在蒋介石羽翼尚未丰满时,正是他们合作的基础。但当蒋介石借“党权”之名消除异己,实现武力统一,大权独握后,胡汉民再想以“党权”压制“军权”,则只能是幻想。正如孙中山早年所言:“既借兵权之力,取政府之权力以为己有矣,则其不能解之于民者,骑虎之势也。”[37]
孙中山想还政于民深感难矣,胡汉民想还政于党,同样是不可能的。对此,有学者评论道:“北伐之际,未行《建国大纲》中的训政工作,造成军权独大的既成事实,事后要其既得之权力,让之于党,已不可能;要其让之于民,更是不可能了。国民党实施训政之挫折,只是军权与党权的较量下,党权为军权所败。至于民权更非军权和党权的对手了。”[38]胡汉民后来也曾被迫承认,自1928年以来同蒋介石两年多的合作,“是没有党治,只有军治”,并愤愤不平地表示:“既然是军治,便非民治,更非党治,军治的帐不能写到党治的帐上来。”[39]
国民会议“顺利”召开了。最能代表国民会议使命的《中华民国训政时期约法》也经会议一致通过了。此时,蒋介石的权力似乎牢不可破。但事情并不像蒋介石料想的那样简单。因囚禁胡汉民而触发的国民党内的不满,使蒋介石意想不到地面临着另一场更大的挑战。
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发布时间：2019-05-22 文章来源： 可可诗词网 https://www.kekeshici.com/
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