河南汝州(今临汝)人。字智庵。书吏出身,由典史升知县,充直隶保甲局总办,以“长于缉捕”闻名。1902年(光绪二十八年)受袁世凯命,任保定巡警局总办,拟订警务章程,创设警务学堂。1905年授巡警部(次年改归民政部)右侍郎,掌实权。辛亥革命时,派遣特务,残害革命党人,成为袁世凯得力帮凶。1912年3月袁世凯窃踞总统后,任内务总长。旋继唐绍仪为国务总理,变内阁为袁独裁工具。次年受袁指使,布置歹徒暗杀宋教仁于上海火车站。案情揭露,调为直隶总督。1914年2月27日被袁毒死灭口。