1913年袁世凯窃踞大总统职位后,决心以武力消灭南方革命势力,扼杀共和,实现“统一”。为筹集战费,指派国务总理赵秉钧、外交总长陆徵祥、财政总长周学熙等,以办理“善后”为名,于4月26日与英、法、德、日、俄五国银行团签订了《善后借款合同》。借款总额二千五百万英镑,年息五厘,实收八四扣,以盐税、关税等为担保,借期四十七年,合本利共六千七百八十五万英镑。合同还规定,中国必须聘请外国人“共同担负征收存储盐务收入之责任”,从此盐税受外人操纵。