浙江杭州人。字慕韩。1886年(光绪十二年)起,历任候补直隶道台、军机处官报局局长、驻法公使等职。1906年调军机处大臣,旋任驻德公使。1909年(宣统元年)回国,任津浦路公办。后升山东巡抚。武昌起义后,一度宣布山东独立,任都督。1913年9月起,任外交总长。次年2月代国务总理。1915年日本提出“二十一条”后,即辞职。次年出任审计局长,此后历任财政总长兼盐署督办、经济调查局总裁等。1924年任国务总理兼外交委员会委员长,任内与苏联建立外交关系,向德国索赔成功。后任汉治萍钢铁公司及招商局董事长,中法大学董事长。1931年2月3日在上海病故。