东汉章帝时,土地兼并之风继续发展,许多农民的土地为豪强地主所掠占,失地的农民除了依附豪强地主外,还有大批农民流落他乡成为流民,为了稳定封建社会秩序,安置流民,使他们依附在土地上,并增加农村的劳动力,以保证农业生产。章帝于元和元年(84年)和元和三年(86年)两次诏令郡国“假民公田”,就是把郡国公田和上林苑的土地假给或赐给贫民,并给予贳和田器,也可贷给种子、粮食和农具,免收田租。山林池泽也允许贫民自由采樵渔猪,也不收假税。