广东香山(今中山)人。字少川。1874年(同治十三年)留学美国,1881年(光绪七年)回国。曾在天津税务衙门任职。1895年随袁世凯在天津小站练兵,经管营务处。后历任外务部右侍郎,沪宁、京汉铁路督办,邮传部左侍郎,奉天巡抚等职。1910年(宣统二年)擢邮传部尚书。次年武昌起义后,代表袁世凯内阁参加南北议和。1912年3月袁世凯就任临时大总统后,被任命为国务总理,6月因不满袁氏专横而辞职。1917年参加护法军政府,任财政部长。次年为军政府七总裁之一。1919年以南方总代表与北洋政府进行南北议和。1931年任国民党中央监察委员、国民党政府委员。次年兼中山“模范”县县长。抗日战争爆发后,日本加紧拉拢他作傀儡。1938年9月30日在上海被国民党军统特务刺死。