1916年袁世凯死后,黎元洪继任大总统,冯国璋为副总统;段祺瑞被重新任命为国务总理,兼陆军总长。双方在英美与日本帝国主义怂恿下争权夺利。1917年“参战问题”提出后,斗争更趋激烈。是年2月,段在日本支持下力主对德宣战,借此扩充实力;美国原想操纵中国参战以加强控制,见势不妙,唆使黎、冯拒绝参战。4月段在京召开“督军团会议”,企图胁迫国会通过对德参战案;5月因受抵制而呈请政府解散国会。黎在美国等“允为后盾”的许诺下,于5月23日免去段的职务。段愤而赴津,示意皖、奉各省督军闹“独立”,并在天津设独立各省军务总参谋处,与黎对抗。时称(总统)府(国务)院之争。