清初设内三院外,其军国政事,皆交议政诸王大臣,这些人大半都是贵胄世爵,不谙世务。宪庙(即顺治·雍正)设立军机大臣,择阁臣及六部卿贰熟谙政体者,兼摄其事,并选各部官员、内阁侍读、中书舍人为僚属,名曰军机章京。乾隆五十六年(1791)十月二十四日下谕“自雍正年间设立军机处之后,……而满州大学士、尚书向例俱兼虚衔,并无应办之事,殊属有名无实。朕向来办事只崇实政,所议政空衔,著不必兼充、嗣后该部亦毋庸奏请。议政大臣之权实为军机大臣所取代。