蒙古建国以前,部落首领发布的号令称为“札撒”。1203年,成吉思汗战胜王罕以后,曾召开大会,制定了完善而确切的札撒。1218年西征前,他又召开忽里台,在他们中重新规定了规章(额延)、法律(札撒)和自古以来的习惯法(约孙)。随着大汗权威的不断提高,成吉思汗的命令被记录下来就是札撒,并被奉为神圣的法律条规。札撒具有保护私有财产和奴隶主贵族利益的强烈阶级性,它确认奴隶主的父权、夫权和财产继承权,以及可以任意处置奴隶的权力。奴隶反抗主人,私藏俘虏和逃奴,私自给囚犯衣食,临阵退逃等,都要处以极刑。札撒对巩固新建的奴隶制国家和奴隶主的统治起了显著的作用。