纽约曼哈顿区东河之滨,有一块1.8英亩属于世界人类的“国际领土”。在这块土地上矗立着一座39层的摩天大厦和一组壮丽的建筑群,那便是联合国总部。
        联合国是二战中反法西斯盟国为巩固战争胜利成果、维护战后和平与安全而创建的国际组织。它的诞生是当代国际史上极其重大的事件,对战后国际政治的发展产生了巨大的影响。
        第一次世界大战结束后仅仅20年,法西斯国家便燃起侵略的战火,发动了使全人类遭受空前浩劫的第二次世界大战。同盟国在同法西斯国家进行艰苦战斗的岁月中萌发出创建一个维护世界和平与安全的新国际组织的设想。
        美国总统罗斯福和英国首相丘吉尔1941年8月14日共同签署的《大西洋宪章》最早提出这一设想。宪章提到,“待纳粹暴政被最后毁灭之后”,建立“广泛而永久的普遍安全制度”。这一提法后来被盟国普遍认为是未来国际组织的同义词。
        1941年9月24日,在盟国伦敦会议上,苏联政府代表、驻英大使伊·米·迈斯基宣布同意大西洋宪章的基本原则。同年12月4日,《苏波友好互助宣言》明确提出,战胜希特勒之后,“只有通过一个新的国际组织,将各民主国家联合在一个持久同盟的基础上,才能保证持久和正义的和平。”
        1942年1月,美苏英中等26个同法西斯轴心国作战的国家的代表在华盛顿签署了《联合国家宣言》,宣布以《大西洋宪章》的宗旨和原则作为盟国的共同纲领,约定决不单独停战或单独媾和。这是第一次使用“联合国家”一词。据说此词是罗斯福总统在散步时想出来的。“联合国家”代表反法西斯联盟,与后来的联合国组织并不相同,但联合国由此脱胎而成。
        1943年,二战形势发生有利于盟国的根本性战略转折,反法西斯胜利在望,安排战后世界的问题变得急迫起来。
        1943年10月19日至30日,苏美英三国外长在莫斯科举行会议,通过了《苏美英中四国关于普遍安全的宣言》。中国驻苏大使傅秉常代表中国政府签署了这个文件。四国在《宣言》中宣布:“它们承认有必要在尽速可行的日期,根据一切爱好和平国家主权平等原则,建立一个普遍性的国际组织,所有这些国家无论大小,均得加入为会员国,以维持国际和平与安全。”
        1943年11月23日,开罗会议的第二天晚上,罗斯福在与蒋介石长谈时表示,中国应取得四强之一的地位,并平等地参加四强机构,参与制定该机构的一切决定。蒋介石答称,中国将欣然参加四强的一切机构和参与制定决定。次日,中国代表团成员王宠惠奉蒋介石的指示,向美国代表团成员霍普金斯递交照会,要求成立美英苏中四国委员会,负责联合国理事会组织事宜。
        在1943年11月28日至12月1日的苏美英三国首脑德黑兰会议上,罗斯福提出关于建立国际组织的较为具体的计划,建议未来国际组织包括三个独立机构:一个大约由35个“联合国家”组成的庞大机构,一个由苏美英中四大国加上各洲和地区一、两个代表国家组成的执行委员会机构,一个由苏美英中四国组成的“四警察”机构。罗斯福强调,新的国际组织应该是世界性的,而非地区性的。罗斯福的建议得到丘吉尔和斯大林的同意。12月24日,罗斯福在谈到开罗和德黑兰两次会议时说:“英国、俄国、中国、合众国及其盟国代表了全世界四分之三以上的人口。只要这四个军事大国团结一致,决心维护和平,就不会出现一个侵略国再次发动世界大战的可能。”
        为落实苏美英中关于建立新国际组织的莫斯科四国宣言,四国政府代表于1944年夏末在华盛顿附近的一座古老庄园敦巴顿橡树园举行会议。此时苏联尚未对日宣战,为尊重其对日的中立地位,会议分两阶段进行。8月21日至9月28日,美苏英三国政府代表参加第一阶段会议。9月29日至10月7日,美英中三国政府代表参加第二阶段会议。中国政府代表是顾维钧。在两个阶段的会议上,四国代表以美国提出的《普遍国际组织暂定草案》为基础,制定并通过了《关于建立普遍性国际组织的提案》,准备递交给以后将召开的新国际组织制宪大会。《提案》建议称新国际组织为“联合国”,规定了联合国的宗旨和原则、会员国的资格、联合国的主要机构的组成和职权等。
        敦巴顿橡树园会议规划了联合国宪章的基本轮廓,解决了联合国建立的主要问题。罗斯福将会议提案称为“国际政治合作的奠基石”,斯大林认为这次会议是“联合国家战线的鲜明标志”。但是敦巴顿橡树园会议在两个重要问题上未达成协议。
        一、安理会投票程序问题。按照《提案》,联合国包括大会、安理会、国际法庭和秘书处四个主要机构。安理会负有维护国际和平的主要责任,由苏美英中法五个常任理事国和六个非常任理事国组成。常任理事国拥有否决权,对此三国并无歧义。但美英代表认为,如果一个常任理事国是争端的当事国,该国不应享有否决权。苏联代表则认为,在任何情况下不得取消否决权。双方竟未能统一,故敦巴顿橡树园会议提案中只说安理会的投票程序仍在考虑之中。
        二、联合国创始会员国资格问题。美国提出,除26个《联合国家宣言》签字国外,再增加8个未曾向轴心国宣战的国家,其中6个是拉美国家。苏联代表葛罗米柯提出,假如16个苏联加盟共和国也被列入创始会员国之内,苏联就同意接纳这8个非宣战国。美国代表闻此大惊。罗斯福认为,苏联的要求,就象美国要求接纳美国的48个州为联合国会员国一样,实为“荒谬”。他要求会议对此问题严加保密。8月31日,他致电斯大林,进行了紧急磋商,双方同意将这个问题暂时搁置起来。
        在1945年2月的美苏英三国首脑雅尔塔会议上,罗斯福对敦巴顿橡树园会议两个悬而未决的问题提出折衷方案。关于安理会表决程序,他提出:对采取和平手段解决争端的“准司法性”问题,安理会常任理事国如系当事国,不得使用否决权;对采用强制手段加以解决的“实质性”问题,如制止对和平的破坏、控制军备等问题,安理会所做的一切决定均需常任理事国的一致意见,不论其是否是争端或冲突的当事国。这一方案被称为“大国一致原则”,又称“雅尔塔公式”。关于联合国创始国问题,美英对苏作出让步,同意乌克兰和白俄罗斯为该组织创始国。三方同时达成一项默契,如果美国也要求增加投票权,苏英将支持美国享有同苏联相等的三票。这一消息传出后,美国公众舆论指责美苏进行“幕后交易”。美国政府不得不于4月3日宣布,美国支持苏联要求,但不为自己谋求三个投票权。
        雅尔塔会议决定于1945年4月25日在美国旧金山召开联合国制宪会议,参加国应为1942年1月1日在《联合国家宣言》上签字的国家和1945年3月1日前向轴心国宣战的国家。会议建议中国和法国也为旧金山会议发起国。法国拒绝了这一建议。
        1945年3月5日,美国代表中美苏英四国向有关国家发出邀请书,提议把敦巴顿橡树园会议的提案和雅尔塔会议有关协议作为正式议案提交旧金山大会,并请各受邀国对议案提出修正意见。至1945年5月5日,各国提出的修正案近1200个。
        1945年4月25日,在苏联红军与英美联军胜利会师易北河的同一天,联合国制宪会议在旧金山大歌剧院如期举行。会议的正式名称是“联合国家国际组织会议”。这是世界外交史上规模空前的盛会。从开始就参加会议的有46个国家的代表团,代表282名,随行人员1726人。大会秘书处工作人员1058人,采访记者2636人。中美苏英四国首席代表为宋子文、斯退丁纽斯、莫洛托夫和艾登。中国共产党的代表董必武是中国政府代表团的正式成员。法国首席代表是皮杜尔。
        会议分三阶段进行。
        第一阶段,4月25日至5月2日,大会进行一般性辩论,研究和讨论有关会议的组织工作,做出了下列一些决议:设立由各国首席代表组成的指导委员会和由中美苏英法等14国首席代表组成的执行委员会,四大发起国首席代表轮流担任大会主席,斯退丁纽斯任执行委员会和指导委员会主席,成立四个分别研究宪章有关部分的专门委员会,一切关于实质性问题的决议应以三分之二的多数票通过,一切程序事项应以半数票通过,中英俄法西5种语言为大会正式语言。此外,大会还通过了邀请4个新参加国的决定。在决定是否接纳阿根廷的问题上,美国自持拥有多数票,强行表决通过,开创了联合国内操纵投票的恶劣先例。
        第二阶段,5月3日至6月20日,各专门委员会讨论和制定宪章。第一专门委员会负责研究联合国宗旨、原则和组织问题,第四专门委员会研究国际法院和各种法律问题,这两个委员会比较顺利地达成协议。
        负责研究大会和托管问题的第二专门委员会出现较大争论。澳大利亚等一些中小国代表主张扩大大会权力,遭到苏联代表的反对。最后达成妥协,通过对原案所规定的大会权力有所扩大的修正案。在托管问题上,对于托管之目的产生争论。中、苏等国主张托管应最终实现独立之目的,英、法、意在维护凡尔赛和会制定的委任统治制度,美国态度暧昧。经反复争论,最后达成的协议规定,托管制度的基本目的之一是“增进其趋向自治或独立之逐渐发展”。
        争论最多和最激烈的是负责研究安理会问题的第三专门委员会。会上,澳大利亚等许多中小国家对大国在安理会的权限和享有否决权表示不满,认为“各大国经协商而握有的、作为自己专门特权的否决权”,是“小国和大国不平等的典型表现”,应予以修改、缩小甚至取消。会上一度出现40多个中小国与几个大国对立的局面。它们提出23个问题,要求四个发起国回答与解释。但它们限制大国否决权的种种努力终未能奏效。
        四大国在讨论如何回答中小国家关于安理会表决程序的问题时,再度发生分歧,对“雅尔塔公式”做出不同解释。苏联代表认为,否决权适用于决定一个问题和争端是否应予讨论,中美英反对苏联的见解,认为安理会是否该讨论向其提出的问题是程序问题,可以简单多数通过。双方意见尖锐对立,一度使制宪会议陷于瘫痪。最后杜鲁门通过在苏联访问的霍普金斯,直接与斯大林交涉。斯大林接受了美国的立场。中美苏英四大国经过商讨并统一意见后,发表了“四发起国代表团关于安理会表决程序的声明”,对雅尔塔公式做了进一步说明和解释。
        至6月20日,各专门委员会的工作全部结束。
        第三阶段,6月21日至25日,指导委员会和执行委员会所属各机构对各专门委员会制定的宪章条文进行文字上的修撰和审定。
        1945年6月25日晚,全体大会一致通过联合国宪章及作为“宪章之构成部分”的国际法院公约。
        6月26日早,在退伍军人礼堂举行了历时8小时的签字仪式。一开始参加大会的46国代表加上后来被邀请参加的丹麦、阿根廷等4国,共50国约153名全权代表依次在中英俄法西五种文本的宪章上签字。中国代表团第一个签字,随后是苏联、英国和法国代表团,然后其他国家代表团依国名英文字母顺序一一签字。美国作为东道国最后一个签了字。中国共产党代表董必武作为中国政府代表团成员在宪章上签了字。波兰因尚未成立全国统一政府而未能派代表出席会议,但保留了创始会员国资格,后于1945年10月15日在宪章上签字。在宪章上签字的共51个国家被称为联合国创始会员国。这一天后来被联合国定为“宪章日”。
        当晚,旧金山会议举行盛大闭幕式,中美苏英法等10个国家的代表在会上发言,盛赞会议所取得的成果,杜鲁门总统最后发表演说。历时两个月的旧金山制宪会议圆满结束。
        1945年10月24日,联合国宪章生效,联合国正式宣告成立。以后,联合国将这一天定为“联合国日”。
        《联合国宪章》分序言和19章,共111条。
        《宪章》规定,联合国的宗旨是维护国际和世界和平;促进各国之间以尊重人民平等权利和自决原则为基础的友好关系;促进国际间在经济、社会和文化方面的合作。为实现上述宗旨,联合国依照下列原则行事:各会员国主权平等,互不侵犯和领土完整,不干涉他国内政,和平解决国际争端,和平共处。
        《宪章》规定,联合国设6个主要机构:大会、安全理事会、经济及社会理事会、托管理事会、国际法院和秘书处。大会由全体会员国组成,是联合国主要审议机构。安理会由中、苏、美、英、法5个常任理事国和10个非常任理事国组成,有权做出全体会员国都有义务接受并执行的决定。秘书长是联合国行政首长。
        《联合国宪章》是当代国际关系史上一部划时代的文献,它孕育于反法西斯战争的艰苦年代,产生于反法西斯战争胜利的时刻,它的宗旨与原则符合各国人民对未来世界的和平与安全的要求。但是,实现这些宗旨和原则要比制定它们曲折、复杂而困难得多。
        1946年1月10日至2月14日,首届联大会议在伦敦举行,51个创始会员国与会。大会正式建立了联合国组织机构,决定接受美国国会的邀请,将联合国永久性总部设在纽约。联合国正式开始工作。
        从此,联合国开始在纷繁复杂的国际政治中发挥积极或消极的作用。在战后的年代里,它曾被某些大国所操纵,成为强权政治的工具,一度声名狼藉。但随着第三世界的崛起,世界形势的变化,它日益发挥有益作用。联合国的所作所为,是非是过,有待评说。但不管怎样,它是当今世界上代表最广泛、规模最庞大、影响最深远的难以替代的国际组织。历史已经证明,联合国和《联合国宪章》具有强大的生命力。它有弱点,有局限性,或许还将走曲折的道路,但它在国际政治事务中的声望、影响和作为必将与日俱增。