建武十六年(40),全国各地不断出现骚乱,豪强大姓及起义农民纷纷聚众起兵,攻州掠县,杀人越货,政府派兵征讨,他们往往采取到则解散为民,离开后又重新聚集的策略,使官军疲于奔命,劳而无功。这年冬天,光武帝刘秀乃布告天下:鼓励这些犯上作乱的“盗贼”互相纠察,以前的作奸犯科者,如果五个人共杀一名“盗贼”,就可赦免那五人从前的罪行;以往征讨不力或逃避、放纵“盗贼”的地方守吏,准许他们今后以捕杀“盗贼”的多少来立功赎罪;只有对那些继续为盗或继续窝藏、放纵“盗贼”者,才严惩不贷。于是,地方守吏纷纷严厉镇压,“盗贼”之间也互相捕杀。不久,各地的骚乱也渐趋平息下来,刘秀乃下令把那些从前是“盗贼”的首领者迁徙到其他州郡,并给予田地,使其安居。自此,天下太平,城门不闭。(《后汉书·光武帝纪》)