北伐军占领京、津后,为表示军事结束,功成不居,1928年6月9日,蒋介石宣布辞去国民革命军总司令以及军事会委员会主席职务;12日,又宣布辞去国民党中央政治会议主席职务。蒋的辞职,本身就是故作姿态,冯玉祥、阎锡山、李宗仁、白崇禧等文、武大员自也心知肚明,纷纷凑趣电蒋,一片挽留之声。张静江、吴稚晖等则以“东三省问题,尚未解决”^[1]为辞当面相留。14日,国民政府与国民党中央政治会议相继复函蒋介石,告以:“大业一日未成,即责任一日未尽,仍当始终其事,奠安大局。”^[2]国民党中央执行委员会并决议派蒋赴北京祭告孙中山,一则以祭奠孙中山为蒋提供打消辞意的台阶,二则以此凸显蒋介石为孙中山继承人的地位。至此,蒋介石算是工夫做足,表示将继续负责。
        6月12日、15日,国民政府分别发表对内、对外宣言,北伐告竣,统一完成,军政时期结束,训政时期开始,此后将从事整顿与建设,务求完成建设新国家的目的。对内宣言提出五大施政目标:厉行法治、澄清吏治、肃清匪盗、蠲免苛税、裁减兵额^[3]。此时,蒋介石认为军事已定,开始谋划党务、建设等多项事宜。6月11日,他在日记中写道:“下午与稚、静二老谈天,研究政治现状,决开第五次中央全体会议,令余与冯、阎、李为政府常务委员,军事分区整理,派胡、汪为公使,余总觉不甚彻底也。党事无办法,则一切皆无办法,如何能使党务统一也。汪、胡、共、无四派,如何能调剂其间;张、宋、孙三者如何能使其息疑,和衷共济;冯、阎、白三者如何能使其推诚无争也。”^[4]次日,又在日记中计划:“将统一思想,整理党务,收束军事,设施政治诸端,草定方案。对于国民会议及外交政策亦计及之,以告国人也。”^[5]
        经过十多年的持续内乱,国家终得基本统一,元气的恢复尚待时日,整顿与建设,更是千头万绪。国民党元老李烈钧谈到此时最急要任务有三:“一要裁兵,整顿军务”;“二要整理财政”;“三为对外的废除不平等条约”^[6]。可以说道出了全国大部分人民的心声。1929年2月,蒋介石记下其此一阶段施政计划,大致可看出当时蒋介石处理内外问题的基本思路:“六月二日奉安以后之政策:一、改良农村,奖励农产与森林,确定以农为立国之本。令内政、农矿二部限本年内将全国各省之田租与农民生活状况第一期调查完毕,以定二五减租实行之步骤;二、改良教育,强迫普及,注重小学与职业教育;三、发展电气与铁道事业,务期于廿三年以前增加一万英里铁道,并于黄河、长江、珠江三流域利用水力扩充电气,尤注重于西北交通之发达,以期国防与经济同时发展也;四、减轻出口税,增加工作时间,以求工商业之发达;五、定三年以内,即至民国廿一年六月底止,以有计画有次序禁绝鸦片之吸种;六、导淮以五年为准,完成计画,但同时进行修治运河与黄河之准备;七、继续执行国军编遣会议之决议,必使其切实完成;八、调查户口,以民国二十一年六月底止完竣,由内政部负责执行,同时执行乡村自治××(按:两字无法辨认)完成;九、丈量地政,至民国廿三年底全国地图第一期测量完竣。十、已经开办之矿产,准于继续所有权,但以十年为限,并科其相当之税率。其他依照实业计画依次实行,必使三民主义于最短期内见诸实行,不落口头空谈也;十一、统一币制,以为整理金融之基。十二、稽核盐务,精炼白盐,杜绝偷漏,调节盐价,减轻加斤,以副民生之实;十三、对外则以全力收回治外法权,与各邻邦限期画定国界,以保国权。”^[7]
        蒋介石的计划基于对全国的通盘考虑,各地也有自己的努力目标。6月底,河北省国民党党务指导委员会提出准备实施的十四项任务:一、建设廉洁省政府;二、铲除贪官污吏、劣绅土豪;三、没收逆产,救济难民、伤兵;四、减收地租25%以利农民;五、组织农工银行,救济失业农工;六、设立合作社,以裕民食;七、取消苛捐杂税;八、整理交通;九、铲除官府式教育制度;十、组省经济委会,清理省库;十一、铲除土匪;十二、实行妇女解放;十三、实行征兵制度^[8]。由出自不同层级的上述两个计划,基本可以看出当时国民党从中央到地方对未来施政的设想。　
        经过长期的内战,国家困穷已达极点,挽救经济、整顿财政是政府亟待着手的问题。1927年8月,各省区商民协会函呈国民政府,要求“召集经济会议,容纳关于经济团体,如农、工、商、学与劳资两方等代表及政治、法律、财政、经济、外交专家为委员,讨论议决新税税制及关税管理、保管、征收等重要问题,并创制一切关于经济之法案”^[9]。国民党“二次北伐”占领京津后,国民政府财政经济统一工作加紧展开。6月20日至30日,由宋子文主持,国民政府在上海召开第一次全国经济会议,全国各大商会、银行公会、钱业公会的主要职员,实业界领袖、经济专家及有关官员一百二十人出席。宋子文提出会议需要讨论的“财政上重大问题”:金融、公债、税务、贸易,要求与会者充分贡献意见^[10]。会议支持宋子文提出的裁减兵员、限制军费开支、编制预算、建立强有力的国家银行等各项财政措施,通过提请政府裁兵、统一财政、改革税收、保护关税、整理交通及公债等提案。会议高度关注当时对经济发展和财政统一有着决定意义的裁兵问题,讨论了军队数量、军费限制、裁兵方法、步骤、被裁官兵的安置等,通过裁兵通电,提出:裁减军队,全国留五十师,每师1万人;军费全年总额1.92亿元,占全国收入的三分之二;组织裁兵机关,中央设全国兵工建设委员会,各省设分会。希望政府“于三个月后,将全国裁余军队之数额,化兵为工之成绩,公布天下”^[11]。会议决定组织裁兵促成会筹备委员会,选举虞洽卿、杨杏佛、冯少山等二十五人为常务委员。
        1928年4月,财政部长宋子文提议召开全国财政会议,以“议定机关费、事业费及划分国地两税、征解中央税款”和“救济金融、划一币制、整理旧债、推行新债各事”^[12]。7月1日至10日,全国财政会议在南京召开。宋子文主持会议,财政部、各省政府、各集团军代表百余人出席。会议目标为谋求“财政之统一,税制之革新,国家地方收支之划分,预算决算之厉行,金融制度之改进”^[13]。着重讨论统一全国财政问题:限制军费开支,编制全国预算,统一币制。会议通过《筹备关税自主裁撤厘金案》、《整理盐务案》、《确定全国预算宜先确定大政方略案》等多个提案,决定统一全国财政,废除厘金制度,“一律裁撤厘金,所有物资课税、节节设卡之积弊,绝对涤除”;划分国地税,地方不得截留国税或任意增加新税;设立中央银行,废两改元,统一币制;1929年1月1日起实行关税自主。这次财政会议奠定了国民政府财政管理的基本格局。会议响应当时掀起的裁兵声浪,要求把每年军费开支压缩到1.92亿元,建议发行特种公债,筹措裁军费用^[14]。
        8月10日至18日,全国交通会议举行。各省市代表一百二十人参加,交通部长王伯群主持会议。鉴于全国交通事业千疮百孔、濒于破产的境地,会议提出分三步整顿全国交通的任务:第一步恢复交通常态;第二步提前筹办急需事业,如完成粤汉铁路株洲至韶关段,修筑沪杭甬钱塘江至曹娥江段、陇海线灵宝至兰州段,健全全国无线电讯网,筹备航空运输,准备接管海事行政等;第三步为未来事业从速建设,如规定全国铁路路线,整顿扬子江等。会议通过交通整理设计方案一百四十余件^[15],决定取消中美、中日无线电合同,将招商局收归国有,实行官商合办。
        无论是全国经济会议还是财政会议,裁军都是讨论的重点,这确是社会经济恢复发展的必要前提。国民革命军从广东出发北伐时,仅约十万人,到1928年底已发展到四个集团军,总兵力二百余万人。其中,蒋介石的第一集团军50万,冯玉祥的第二集团军42万,阎锡山的第三集团军30万,李宗仁的第四集团军亦在30万左右^[16]。维持如此庞大的军队,成为压在国家社会头上的沉重负担。据统计,全国军队共计84个军270个师,常年经费约需5.46亿元,临时经费9600万元,共计约需六亿多元,实发数目3600万元,而国民政府当时全年预算总收入仅4亿元,加之新办的各种税收,亦不过4500万元^[17],即使将全年收入全部用作军费,“而不敷甚巨”^[18]。中央如此,地方也不例外,以湖南省为例:“湘省军费,月需二百五十余万之多,尚系指在湘部队而言,开出湘境以外作战者,尚不在内。以湖南地方之小,民力之敝,何能担负月需二百五十余万之养兵费……在军队因四折发饷,实有不能充饥御寒之苦,在公家因民力已尽,亦有负担不起之虞,对公对私,均感困难。”^[19]
        庞大军队的存在严重影响着国民政府财政的统一。由于军费开支浩大,政府无法足额拨发部队经费,欠饷更是司空见惯,这种状况在各个集团军均存在:第三集团军情况最好,有山西田赋盐税作保证,出入不大;第一集团军每月应付军费银1260万元,实际上“仅发给半数”^[20];第四集团军“军饷仅能对折发给,每月通常不敷一百万元”;最惨的是第二集团军,军队数量多,开支大,国民政府每月只给200万元的军火供应,其他全靠地方,而第二集团军辖区地瘠民贫,收入很少,1927年底,“每军士及总指挥每人各发现银五元,临敌之际有时赏发每军士一二元不等”^[21]。由于军费不足,各集团军常常在所辖区域截留税款,发行军票,强行向地方民众索款。川、滇、黔等省地方实力派更在辖地内任意发行钞票,征收税捐,使国民政府的财政状况雪上加霜。因此,“军费一日不能确定,则精确之预算即一日不能成立”^[22]。大规模战争结束后,对既有军队实施编遣,裁汰老弱病残,加强军队建设,提高军队的战斗力,是恢复国家正常秩序的必由之路。
        北伐占领北京前后,蒋介石等国民党军事领袖开始认真思考和筹划实施裁兵。攻克北京之前,国民党内裁兵呼声已起。1928年5月23日,蒋介石连续发出三电,在致内政部及江苏、安徽、浙江省政府主席电中,提出:“北伐如成,则裁兵在即,江浙皖三省,至少每省须消纳五万被裁之官兵,以为生产之用。”^[23]致刘纪文电中强调大规模军事结束后,“整顿军队不可稍缓……第一集团军总员共裁至廿万人”^[24]。致何应钦电则明确提出其裁兵主张:“第一集团军急须乘时检阅整顿”,“军队如不裁减,万无整顿之望,即政治亦必随之破产。全国军队,固当待会议解决,而我中央基本部队则应早以行动为表率。”^[25]电文初步提出了编遣第一集团军的基本构想:先从第一、第二、第三军团开始整顿,改编十至十二个师,每师三旅,每旅二团,完备骑、炮、工、辎重、特种、航空等各兵种,首先裁汰官兵约15万人。对被裁官兵拟充任警察,组织护路队、警备队与筑路队等;组织裁兵委员会,具体研究各军应裁减的数目及编配;组织编制委员会、抚恤委员会;等等。5月30日,蒋介石再电何应钦,指出:“现急需办者:一、军事收束筹备会。二、裁兵安置筹备会。三、营房设计会。四、军队改编委员会。此四者以裁兵安置为最要而最难,其法不外分区裁汰安置。第一期以四个月为限,江浙皖三省政府负责筹设安置冗兵各一万五千人,每期可裁汰四万五千人,一年之间可裁十三万五千人。中央则设各种学校如警察、宪兵、路工、交通、电气、测量、浚河、航空各种人材养成所,每种多则三千人,少则三百人,约计可安置官兵五千人之数。其费用则由政府预筹,可发行公债三千至五千万元。”蒋在电文中进一步强调:“革命后之建设,能否实行,全视裁兵计划能否成功,而尤在于吾辈能否切实进行也。革命之建设能否实行,全视裁兵计划能否成功。”^[26]
        蒋介石的裁兵主张,得到了国民党中央的全力支持。6月14日,国民党中央政治会议第一百四十四次会议决议对部队“化兵为工,力谋收束”。6月23日,蒋向国民政府呈文,提请设立“裁兵善后委员会”,“协同各部及建设委员会办理裁兵事宜”,以使“化兵为工,可期早日实现”,并提出以张之江为裁兵善后委员会会长^[27]。6月26日,国民政府第七十四次会议通过蒋介石提出的设立“裁兵委员会”的议案^[28]。7月10日,国民党军事委员会常务会议通过《国民政府裁兵善后委员会组织条例草案》,规定裁兵善后委员会隶属国民政府,负责设计裁兵后军队的收容方法。
        在蒋示意下,南京中央所属部队将领纷纷表态响应裁兵主张。6月13日,钱大钧对记者发表谈话,认为“裁兵一举,自为目前不可缓之要务”,国家建设要正常展开,“舍裁兵外,无以节省多数之费用”^[29]。6月下旬,第十七军军长曹万顺致电军事委员会,提出:“请先由职军开始裁编。”^[30]6月30日至7月1日,何应钦主持第一集团军所属各军师长召开军缩会议,通过“国防海防各军分配办法”^[31],决定先将第一集团军部分军队兵额压缩三分之一。何应钦在讲演中以日本维新为例,要求各军事领袖效法日本藩王,将军权交还中央。具体而言,整军“第一步先党化军队,然后将个人军队化为国有,一切用人行政,都听从政府的命令”;“第二他的驻在地,须听从政府的命令”;“第三军需要独立,长官不能干涉”;“第四军事教育要统一”^[32]。
        面对国民政府的裁兵决议以及颇具声势的裁兵舆论,冯、阎、李等军事领导人不敢沉默,纷纷表态支持,以争取政治上的主动权。6月14日,李宗仁致电谭延闿、蒋介石,陈述对时局的意见:一、以政治手段收复东三省;二、召集各方领袖开军缩会议,分期裁减兵额,裁余之军队,集中军权,统一训练;三、统一财政,制定建设方案;四、废除不平等条约;五、统一党的意志;六、酌定国民会议开会日期^[33]。同日,国民党中央政治会议密电蒋、冯、阎、李,严禁收编反动军队,酌量裁减原有军队,其所针对的对象主要是进驻北京后大力收编当地武装的阎锡山。对此,冯、阎、李等的反应颇具深意。阎锡山立即复电,表示:“锡山裁兵节饷,夙具此心。十七年来,但有缩减之方,从无扩张之举。”同时就所谓收编武装的指责为自己辩护:“凡遇自拔来归者,均酌予收编,然亦均系禀明蒋总司令,得其允准者也。”^[34]李宗仁的复电一方面表示“亟宜实行兵工政策”;另一方面因其自身也收编有大量部队,而极力为收编事开脱和打抱不平:“有时因环境关系,暂予羁縻,亦势所难免。应请严令各军,如有特别情形,必须呈候军事委员会核办。军政完全统一,自易着手。陈义过高,无裨事实,恐转失中央威信。”^[35]李济深则由其总指挥部秘书长出面表态:“军事结束后,此时正须裁兵减政。”^[36]相比之下,冯玉祥表现得更加诚恳:“如何裁减兵额,如何化兵为工,固玉祥寤寐向往,尤馨香以祷其早日实现也。”^[37]
        对于裁兵,冯、阎、李其实各怀心思,反应也都出自自身利益,但在舆论和环境压力下,对裁兵之举表面上都不能不表示赞同,而且调门愈唱愈高。6月23日,阎锡山再次发出通电,力主裁兵,强调立国大事,“裁兵尤为要中之要”,“当此军事结束,训政开始之时,真正全民视线,惟集中于裁兵之点,能裁兵则能建设,能讲民生;不能裁兵,则建设民生都是空文。且能裁兵,则今日北伐完成,武装同志,都是有功国家;不能裁兵,则今日拥兵之多,难免不变为后日民众之罪魁”^[38]。阎锡山此电,以民众意向为依归,可谓字字属实,句句在理,虽不一定是其肺腑之言,却切中肯綮。阎电发出后,白崇禧马上致电响应。7月5日,冯玉祥公开发表对时局的意见,主张统一军政,彻底裁兵,废除各集团军,各军事领袖常驻首都参加中央工作。军事将领的表态,一个比一个陈义更高,其中虽多有言不由衷之处,但毕竟加入了全国裁兵舆论的大合唱,为裁兵编遣计划的推出作了铺垫。