1927年南京国民政府成立后,由于政治上经历了从容共到反共的巨大调整,政治理论和权威的合法性都面临重大挑战,为了尽可能减少冲击,争取正统,在一段时期内,其政策宣传仍然沿袭既有的观念和做法。4月18日,南京国民政府举行成立典礼,以国民党中央执行委员会政治会议名义发表宣言,在强调劳农政策的同时,对外政策仍举着反对帝国主义的旗帜,声称“务于最短期间,肃清军阀,打倒帝国主义,完成国民革命之大业,以促进世界革命”^[1]。身为国民革命军总司令的蒋介石也未放弃“打倒一切帝国主义”、“打倒军阀”的口号,并声言要延续联俄政策,表示:“讲起苏俄的问题来,现在我们实在并没有反对过他。我们对于总理所定下来的联俄政策,到现在还是没有变更过。我们对于苏俄联合战线的政策,仍旧是一个样子的。”^[2]
        由于南京国民政府当权者仍打着“打倒帝国主义”的革命旗帜,仍然把推翻帝国主义的压迫作为国民革命的任务,南京国民政府初期对于英、日等国采取了较为强硬的态度。1927年5月10日,外交部长伍朝枢宣布国民政府以废除不平等条约为己任。希望通过和平谈判缔结平等新约。17日,南京国民政府特派江苏交涉员郭泰祺就英国士兵强奸华妇一案向英国驻沪总领事提出严重抗议,并要求惩治凶手。对于日本不断增兵山东的侵略行径,南京国民政府于1927年6月1日、1928年4月21日两次提出强烈抗议。
        南京国民政府对英、日的强硬态度顺应了中国人民反对英、日帝国主义的革命形势。1927年6月4日,国民党上海市党部召集各妇女团体、各学校代表会议,组成由21个团体参加的反对英兵强奸华妇案后援会,掀起抗暴斗争。后援会要求南京政府与英方“据理力争”^[3],并通电全国,提出撤退列强在华的海、陆军队,收回外人在华掠夺之租借地等要求。针对日本增兵山东的侵略行为,上海、南京、杭州等地发起大规模的抵制日货运动,蒋介石出席杭州的市民大会并发表演讲。北伐军总司令部政治训练部发表的宣传大纲声称:“我国民政府已经握有对日之绝大威力,日本若一意孤行,而不及早觉悟,立即撤兵谢罪,我国民众必扩大反日运动,与日本经济绝交,未及与日本兵戎相见,已可致日本之死命也。”^[4]
        南京国民政府虽有上述反帝举措,但其更重要的发展趋向则是逐渐调整对外政策,降低对外宣传的调门,尽力与东西方列强寻求妥协,这是其赢得东西方列强的支持,巩固统治地位的重要步骤。早在1927年3月31日刚刚抵达上海举行的外国记者招待会上,蒋介石就明确表示:“国民政府所定政策为不用武力和任何群众暴动以变租界之地位。凡愿意平等待我之国家,即为吾人之友,纵使从前曾压迫中国,吾人也愿与之合作,与之联合。”^[5]6月13日南京国民政府的布告称:“本府兴师北伐,志在铲除军阀,解北方同胞于倒悬,俾先总理之三民主义得以实施于中国,而非与各国为敌。凡我军人当知爱护党国,体谅斯意,嗣后对于各国之兵舰商船,不得擅施射击,对外人之生命财产,军行所至,尤须随时加意保护,以重邦交。”这是南京国民政府向帝国主义列强妥协的信号。
        “宁案”处理是列强相当看重的一个问题,南京国民政府成立后,对解决“宁案”十分重视。1927年5月初,外交部长伍朝枢向美国驻上海总领事高斯表示准备尽快谈判解决“宁案”。7月13日,南京国民政府向美方提出解决“宁案”办法六条:1.国民政府负责解决这一事件;2.国民政府将把对与该案有牵连者的处理情况告知美国政府;3.道歉,并严禁对美国人的生命财产采取各种形式的暴力行为;4.成立一中美联合委员会,调查美国人生命财产损失,然后予以赔偿;5.希望美国政府对炮轰南京表示歉意;6.废止中美间现行条约,并立即缔结平等互利新条约^[6]。这一办法同时也适应于“宁案”各相关国家。南京国民政府提出的解决办法,实际承认中方应对“宁案”负有责任,相当程度上照顾到了列强的利益,这是其打开与列强交涉大门的重要步骤。但由于国内气氛及南京国民政府在当时国内政局中的地位、处境都使其无法对列强作出过多让步,因此在所提解决办法中也提到英、美应对炮击南京城,造成中国军民伤亡事件道歉、赔偿,并要求修改现行不平等条约。
        南京国民政府成立后外交上的微妙转向,一定程度上得到了列强的理解和回应。5月3日,美驻北京公使馆一等秘书戴伟士向国务院提出:“现在同最能代表所谓民族主义运动的蒋介石派别建立良好关系是十分可取的。”^[7]9日,英国首相张伯伦在下院声明说:“南京事件促使民族主义者阵营内部久悬未决的分裂公开暴露出来……到三月份,它发展到直接把矛头指向国民革命军总司令蒋介石——共产党对他的权力是很嫉妒的。南京暴行的组织者们似乎曾经有一个企图,那就是把蒋介石卷入到同外国列强的冲突中去。”他最后强调列强处理南京事件的“缓和态度”是想不使南京国民政府在“建立秩序”方面“感到为难”^[8]。
        1927年7月15日,武汉国民政府开始清党后,宁、汉双方“殊途同归”。虽然由于南京国民政府曲折透露出其亲善愿望,使英、美等国对其抱有相当期望,但在蒋介石尚未显示足够实力,尤其是英、美在华利益没有得到充分保障时,英、美的态度有很大保留,英国政府坚持要求南京国民政府必须先行彻底“清共”,根除排外势力,方可解决“宁案”。同时又以“南京惨案”未得到“合理解决”为由,对南京国民政府不予承认。正如英国政府在蒋介石“四·一二”政变后给其公使蓝普森的电文中所指示的,英国对待南京新政权的态度:一取决于该政权事实上在中国行使权力的范围,二取决于该政权本身满足列强愿望的程度^[9]。
        8月13日,蒋介石突然宣布下野,一个月后汪精卫也宣告引退。中英谈判未及正式开始,“宁案”也被搁置。其后蒋介石采取了联汪制桂的策略,于1928年1月复职任国民革命军总司令兼军事委员会主席。
        蒋介石复职后,在南京国民政府内地位有所加强,外交上力图有所突破,其倾向东西方列强的态度更为明显。在复职时的记者招待会上,蒋急切呼吁“急迅改定”外交方针,称“我们既然要对俄国绝交,便必须与各国一致来反对第三国际”^[10]。1928年2月国民党二届四中全会通过宣言,一方面表示:“吾国民革命之努力,唯一之根本目的在于民族之平等与国家之独立,而废除不平等条约,则为达此根本目的之具体的方案”,同时更强调:“吾国民须知,一起反帝国主义之运动,惟有以实际的建设为真正手段者,乃得实际之效果……生聚教训,为独立自强之始基;独立自强,为平等地位之根本。”^[11]暧昧的语言中传递出的真实含意,是要淡化国民革命时期留传下来的反帝色彩。
        随着南京国民政府外交政策进一步向着温和的方向倾斜,1928年2月21日,取代伍朝枢出任外交部长的黄郛发表对外宣言,不再提“打倒帝国主义”的口号,而要求修改不平等条约。宣言称:“按照外交手续,与各国厘正不平等各约,期获得中国在国际上应有之平等地位……同时,国民政府亦必须依照国际法,十分努力,以尽其国际上应尽之合法义务。”宣言还提出南京国民政府今后与各国交往准则:一、切盼最短期内,得与各友邦开始商订新约,以平等及相互尊重领土主权为基础;二、在新约未订前,国民政府准备与各友邦维持并增进其亲善关系;三、国民政府当按照国际公法,尽力保护居留外人之生命财产;四、今后各地方与外国政府或公司订立的任何条约或契约,经国民政府参预或认可的均认为有效;五、对于重要悬案,国民政府准备适当时期,以公平及互谅之精神设法解决;六、对于干涉中国内政,或破坏中国社会组织之外国,国民政府为保全本国生存,不得不采取并施行最适宜之应付方法^[12]。随后,外交部立即着手办理“宁案”,派何杰才、金问泗、袁良三司长分别与各国驻沪总领事接洽。二三月间,英使、美公使先后抵沪。
        关于宁案的谈判,首先在中美间进行。通过何杰才与美驻上海总领事克宁翰的接触,美国政府首先与南京国民政府达成谈判解决“宁案”的共识。2月26日,黄郛与美国驻华公使马慕瑞开始讨论。3月30日,中美双方就解决“宁案”达成协议,互换照会。南京国民政府外交部在照会中将这一事件归责为“共产党于国民政府未建都南京前所煽动而发生”,但国民政府“仍负其责”。照会“以极诚恳之态度”向美国政府表示歉意,保证“决不致再有同样之暴行及鼓动”,并“惩办肇事兵卒及其他人”。照会同意“依照国际公法通行原则,对美国在宁领馆人员及美侨所受生命财产上之损失,担任充分赔偿。为此,国民政府提议组织中美调查委员会,以证实美人从有关系之华人方面所确受之损失,并估计每案中所应赔偿之数目”^[13]。美国政府在同日的复照中表示同意照中方所提道歉、赔偿、惩办“肇事者”三点解决“宁案”,在照会中特别提出,“并信所有该事件各犯,尤以亲身负责之林祖涵一名为最要,其惩办一层必能依照表示,从速完全履行”^[14]。
        南京国民政府急于与列强就“宁案”达成妥协,旨在于寻求列强承认及在修约问题上取得突破。因此,黄郛在随后发出的致美照会中特别强调:“南京事件发生之问题,业经本日换文解决”,希望两国“以平等及互相尊重领土主权为原则,修订现行条约,并解决其他悬案”^[15]。美国方面对中国的修约愿望表示同情,肯定:“美政府希望当时所以必须载在旧约各条款之情形有以改善,俾得随时遇机将所有不需要及不妥当之约章得经双方同意,正式修改。”^[16]中美就南京事件解决及谈判修约问题达成共识,是南京国民政府在外交上的重大突破,意味着其逐渐获得列强的重视和承认,国际空间有所拓展,同时反过来对其国内统治权威的树立也有正面影响。而美国之所以对中国做出友好姿态,与日美太平洋争霸的背景是分不开的,正如南京国民政府有关报告中所谈到的:“美国因与日本太平洋上势力之冲突,当遇事与之声援,故国人心目中引以为友者首为美国。然此为政治外交上之事而已,国防上则在我军备未完以前,不能得美国实力之援助。”^[17]
        继中美达成协议之后,1928年8月9日,南京国民政府外交部长王正廷与英国驻华公使蓝普森达成解决“宁案”的协议,互换照会。其条件与中美解决“宁案”相同。英国对中国方面在照会中提出的修约要求,也予以同情,表示:“本国政府对于中国修约之要求,认为根本合理……兹为对于中国素常维持之友谊与同情的态度作进一步之表示起见,准备依相当程序,由依法委派之代表与贵国政府商议修订条约。英国政府之意,决不因南京事件变更以前对华之态度,而认为该事件与修约政策无关系之另一问题。”^[18]此时,南京国民政府通过“二次北伐”已经基本完成国家统一,因此,较之美国方面的表态英国更加肯定南京国民政府的合法性,态度也更为积极一些。继英、美之后,同年9月24日和10月1日,中意、中法也都按照美、英条件解决南京事件。只有日本因“济南惨案”,迟至1929年5月2日始与南京国民政府达成解决“宁案”协议。