财政管理体制的建立和健全,对财政收支权限和范围的确立与实施,对各项财政法规和法令的制定和推行都起到一定保证作用。
        财政审计是财政监督的一项重要手段,是财政管理制度的一个重要组成部分,负有监督预算的执行、稽察财务上的一切行为、审定总决算的职权。
        审计职权是从1925年广州国民政府监察院设立第三科开始的,隶属于监察系统。南京政府成立后,直属于审计院。1931年设立审计部后,又改隶属于监察院。监察院既行使弹劾权,又行使审计权,互相配合。
        根据1928年国民政府公布的审计法规定,审计方式包括事后审计和事前审计。由于这两种方式不足以制止不法行为,又创立了实地稽察制度。后又由于审计队伍不健全,人员有限,难免顾此失彼,又有巡回和抽查审计等方式相配合。
        国民政府的审计制度虽有明文规定,但实际上只不过是打击异己的一种工具,对那些达官贵人、大资本家、地主豪强的重大违法行为几乎没有进行过认真的审计^[1]。
        财政法规是国家组织财政收支活动和调整财政主体权利与义务关系的法律规范,它本身具有强制性。在财政管理工作中,制定和修正各项财政法规,是国家加强和完善财政管理制度不可缺少的组成部分。在政府成立的头十年中,制定和修正了一系列的财政法规。从范围上说,这些财政法规包括国家和国家授权财政部门统一制定的全国性的法规和各地区、各部门在国家授权范围内制定的适合本地区和本部门的单行法规;从内容上说,这些法规包括财政体制、财政管理和监督、税收、公债等方面。其主要的法规归纳概述如下:
        一、财政体制方面的法规。为确定国家和地方财政收支权限及范围,国民政府于1928年7月公布实施《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》,首次从法律上确认了国民政府中央财政和地方财政的收支权限和范围,为改变北京政府以来的财政混乱局面提供了法律依据。1934年第二次全国财政会议后,鉴于以往县级财政无明确规定这一弊端,又颁布了《财政收支系统法》、《省县收支标准》和《县各级组织纲要》等法规,重新确认了县级财政的收支范围,为改变县级财政的混乱局面提供了法律依据^[2]。
        二、财政管理和监督方面的法规。在财政预算的编制和管理方面,1931年颁行《办理预算收支分类标准》,明确列入预算的收支科目。1932年又公布预算法,包括预算编制的程序、时期及预算未成立时救济办法、预算公布后追加预算和预算外支出的追加等方面的内容。预算法对中央预算、省预算(包括直隶于行政院之特别市的预算)、县(包括隶属于省的市)预算的编制程序及时期,分别作出不同的规定。编制机关为主计处岁计局,议决预算的权力在立法院^[3]。
        宋子文在整理财政方面特别注重预算制度的确立。当时,蒋介石连年进行围剿苏区和排除异己的内战,军费不断增加,致使政府的财政预算无法平衡。所以,宋子文积极主张“裁兵减费”,反对无限地追加预算。要确定预算,就需要设立专门的预算委员会。按宋子文的解释,预算委员会的职能有四:其一,统一收入。只有先定收入才能后定支出。财政部根据国地两税划分标准,将全国所有收入列表造册,呈请核准。“俟核定后,财政部即本此标准,整顿收入,统由国库经理,是谓收入统一”。其二,统一支出。财政部根据收入情况按军政各项开支造册,上报预算委员会批准;“俟核定后,财政部即照预算所定支拨,是谓支出统一”。其三,统一政令。“倘国地收支,中央与地方意见参差,或有互相协助之必要时,可由预算委员会秉公解决,是谓政令统一”。其四,统一分配。“如遇收入不足时,由预算委员会先就预备金下填补,再有不足,照预算所列之数,按成均派,以免偏畸,是谓分配统一”^[4]。预算委员会所确定的预算,“收入上之有无侵蚀,支出上之有无浮滥,应由审计院严密考核”。同时,宋子文还主张“将收支各款,由各机关如限造报,财政部逐日公布”^[5]。宋子文的主张,既反映了当时国内金融界、实业界希望消除战乱,节缩开支,发展经济的愿望,又反映了广大饥寒交迫劳苦群众的迫切要求,更是符合现代财政管理制度。但是,穷兵黩武的蒋介石,不仅不支持宋的主张,反而因此事与宋发生了激烈矛盾,迫使宋辞去财长职务。财政预算制度因此未建立起来。
        在加强财政监督方面,1928年国民政府公布了审计法,规定了审计职权和审计方式。1928年颁布了国民政府监督地方财政暂行法,计有六条,但各省多未执行。1931年中央颁布训政时期约法,对地方财政权限又有所规定,但由于地方情形复杂,中央对地方财政的监督仍未能实现。
        三、税收法规。税收法规,或称税则,是各种税的征收和管理的依据。国家每开征一项税种,就要制定一个税则或实施细则,因而国民政府的财政法规中,税项法规占的比重很大。各项税则都离不开这几个方面的要素:纳税人、课税对象、税目、税率、起征点、免征额、纳税期限、缴纳方式、减免、罚则、附加、加成等。在这一时期里,国民政府的各项税收法规是不断变化的。如关税税则,1928年12月第一次公布海关进口税则,确定七级进口税率。1930年底又制定新进口税则,使最高税率由22.5%提高到50%,1933年5月22日公布的国定进口税则,将最高税率提高到80%,这一税则遭到日本帝国主义的反对。1934年6月30日公布海关进口新税则,减低印花染纱织品、金属器具、机器工具等税率。至于盐税税则、统税税则及其他税则也不断变化,变化结果往往是税率的提高。这也反映了国民政府的税收是以增加财政收入为目的,而很少考虑国内经济发展和人民负担能力的。
        四、公债条例。公债条例也是财政法规中的一项重要内容。国民政府每发行一种债券,都要公布一项发行条例,作为发行债券的依据。其中规定发行金额、利息、担保、用途、还本付息期限、办法、折扣及其他规定。在本期内由国民政府财政部发行的债券共有三十五种,颁布的公债条例亦在三十五项以上。
        五、地方财政法规。地方财政法规是国家授权各地制定的一系列财政法规,包括各省市赋税征收减免的章程、规则和实施细则以及地方公债条例。如“上海市征收地价税暂行章程”八条,“铁路用地免征赋税章程”七条,“江苏省建设公债条例”十四条,等等。到1934年底,上海、南京、青岛、汉口、江苏、福建、浙江、河南、山西、湖北、广东、辽宁等省市颁布的地方财政法规就有四十五项之多^[6]。
        上述可见,在国民政府建立的头十年里,颁布的财政法规不仅数量多,而且修正也比较频繁,国民政府在财政管理制度的建设上做了不少工作,现代化财政管理制度已初步建立起来。