财政部在进行中央税收制度整顿和改革的同时,对地方税收制度也开始进行整顿和改革,但进展速度缓慢。中央税制改革在1933年11月宋子文辞去财长时,大部分已完成,而地方税制整顿和改革才刚刚展开,孔祥熙在地方税制整顿和改革方面做了很多工作。地方税系统以土地税为主,此外还包括契税、屠宰税、营业牌照税、房捐、筵席及娱乐税以及各种附加、摊派和杂捐等。
        (一)土地税的整顿和改革
        国民政府时期的土地税是指一切以土地为征税对象的赋税,主要包括田赋、地价税和土地增值税。
        1.田赋
        田赋自古以来都是中央主要税收,而国民政府成立后,于1928年7月颁布国地税收系统时,却将田赋首次划为地方税,作为省级财政的主要收入来源。这时的田赋包括正项和附加两部分。正项包括地丁、漕粮、租课等税目,也有的省份通称为田赋,税目归并为一;至于附加,名目繁多。各省的田赋基本上按土地肥瘠程度,划等定税,按亩征收。税率各省不一,征收期限为上忙和下忙两次。
        田赋收入在各省岁入中一般均列第一位,占省税的半数乃至六七成以上。仅以1935年为例,江苏、浙江、安徽、江西、四川、山东、山西、河南、宁夏、福建、河北、绥远十二省,田赋总额计达9060余万元,占地方税收预算总额的60%,居首位,成为上述各省税收的主要部分。这说明田赋正税在各省地方收入中所占地位的重要性。
        田赋划归地方后,财政部曾规定,地方政府不得再增设田赋附加。但是,当地方政府把持田赋征收权力后,附加便难以控制,各地通过各种名目加征田赋附加,甚至于附加超过正税若干倍。如1933年江苏泰县的田赋附加税有:教育费、公安亩捐、自活亩捐、积谷亩捐、党部民众捐、农业改良捐、普教亩捐、抵补金亩捐、芦课自治捐、芦课党务捐、清丈费、保卫团捐、水巡队经费、警察队经费、户籍经费、防务费、区经费、区圩塘工捐、乡镇经费、村制费、公益费、开河经费、保安费、建闸费、国省选举费、修志费等26种之多,五花八门,名目翻新。附加税往往超过正税若干倍,如1933年江苏如皋县的附加税就超过正税十六倍,海门超过二十五倍。据浙江瑞安县统计,1934年经财政部命令废除的各项苛捐就有83种,同年广西被废除的苛捐也有45种^[1]。田赋征收还广泛流行着预征制,这是对农民进行“竭泽而渔”的掠夺。1918年开始,只出现于地方军阀割据的地区四川省,而后遍及全国。这种预征,一年可以数次,或十数次,如四川梓桐,在1926年已征到1957年,温、郫等九县在1931年已征到1961年。苛重赋税的压迫,更增加了农民的贫困和削弱了农业经济再生产的能力,严重摧残了农业经济。我国以农立国,可在1934年以前,沿海和各大都市吃粮全靠进口,外国洋米、洋面进口只收0.5%以下的关税。结果造成中国丰收成灾,谷贱伤农的惨剧。农民辛苦劳动一年,到头来一年收入,除去成本,往往不敷税款。人民不堪重负,有将田契贴于门上而逃荒的,更有“以命完粮”者,田赋附加和预征给农民带来的灾难之大可想而见。
        孔祥熙出任财长后,多次明令废除田赋附加税。在1934年5月国民政府召开的第二次全国财政会议上,通过财政部提出的《办理土地陈报案》、《整理田赋减轻附加废除苛捐杂税计划案》、《减轻各省县田赋附加地方费用不足由中央另筹抵补案》等,总共关于整理田赋减轻附加者,计二十五案。经议定明确办法,呈奉国府以明令颁布,嗣后永远不再增加田赋附加和不合法税则^[2]。第二次全国财政会议作出的关于改革田赋征收制度的主要原则是:一、经征机关与收款机关应行分立;二、串册应注明正、附税额及其合计数,并预发通知单;三、不得携串册游征、预征;四、确定征收费,由正税项下开支,不得另征。这个新办法在当时虽不能彻底贯彻,但内容是有针对性,切中时弊的,尤其是经征机关与收款单位分开,确对旧制是一项革新,对防止征税官员中饱私囊可以起制度上的防范作用。废除田赋附加,减轻了农民的负担,有利于农业生产的发展。同时国民政府国定税制委员会还提高了外国粮食进口税率,使之由0.5%以下上升到27%^[3]。这又保护了民族市场,促进农业生产发展,所以从1934年以后,农业生产出现了大发展的好势头,如1934年中国农业产品总值仅为17.11亿多元,而到1936年就增加到18.89亿多元,后者比前者增加了1.78亿元^[4],平均年增长率为3.5%。
        2.地价税和土地增值税
        地价税,又称土地原价税,是按土地的本身价格(不包括土地改良物价格)课征的;土地增值税是根据土地价格增加的数额向土地所有人课征的。国民政府时期,地价税和土地增值税同田赋一起划入土地税范围。
        中国的地价税和土地增值税是德国人占领青岛时最早出现的。1927年上海市成立土地局,议办地价税。1928年广州开征了临时地价税。1930年国民政府颁布了土地法,其中对地价税作了规定,税率为:市改良地为10‰—20‰,市未改良地为15‰—30‰,市荒地为30‰—100‰,乡改良地为10‰,乡未改良地为12‰—15‰,乡荒地为10‰—100‰^[5]。征收地价税曾经是孙中山为“平均地权”和“节制资本”而提出的一项措施,南京政府名义上遵循孙中山的主张,实际上是借以维护大土地所有者的权益。
        开办地价税和土地增值税的前提是整理土地和核定地价,而很多省市土地未整理,地价也无法核定,结果只有上海、青岛、广州、杭州和广东省等少数省市开办了,其他地区未办。而这几个省市的办法也不一致:上海市1933年规定,凡区内土地,清丈已定,一律开征地价税,未清丈土地暂征田赋,清丈后再补交地价税,税率为6‰,一年分两期缴纳。青岛市1932年规定,地价税为两类,甲类为原官厅收买而出售的土地,税率为2%,如建筑延期则递增至10%,一年税款分四期缴纳;乙类为私有土地,按原田赋额分等征收,一等征洋3角5分,二等征洋2角5分,三等征洋1角5分,每年12月一次缴纳。广州市于1928年开征临时地税,按估定地价征收,其税率为:宅地征1%,农地征5‰,矿地征2‰,在土地转移(除抵押)时,须纳土地增值税,采用累进税率,其增值未及原价一半者征收增值部分五分之一;超过一半不及一倍者,其一半部分为五分之一,超过部分征四分之一;超过一倍以上者,超过一倍部分征收三分之一,一倍以内部分征四分之一。杭州市1933年6月开征地价税,税率为8‰,一年分两次缴纳。
        地价税和土地增值税制度各地不尽一致,开征也不普遍,从1937—1942年全国只有49个县市开办了此税,而且数额甚微。
        (二)契税
        国民政府初期开征的契税包括正税、附加和验契费三部分。正税税率,各省不一。有的省卖契为9%,典契为6%,有的省卖契为6%;典契为3%,还有的省较低,卖契为4%,典契为2%。除正税外,还有附加,附加额度不一,有的与正税齐等,也有超过正税的。验契费包括契约的呈验费和注册费。1928年对不动产旧契,不分典卖,也不问已税未税,一律呈验注册,换给新契纸,每张收契费1.5元,注册费1角,附加教育费2角。其不动产价格在30元以下的契约,只收注册费。1934年5月调整契税时,将卖契以6%,典契以3%为正税最高税率,卖典契纸每张5角。
        地方军阀经常以验契、新契换旧契等方式搜刮人民,致使契税总额不断增加,成为人民的沉重负担。在这一时期,契税是地方税收的三大来源之一,占地方税收总额的10%左右。
        (三)营业税
        国民政府于1928年召开的第一次全国财政会议上,决议裁撤厘金,同时为弥补各省裁厘的损失,决定由各省开征营业税。营业税是原有的牙税、屠宰税、当税的扩大,是以地方商业、手工业营业总收入额或营业资本额为课征对象的新税种。1931年6月,国民政府财政部制定营业税法并公布施行。规定营业税为地方税,由各省自行办理。营业税在这一时期为地方岁入的主要来源之一,占地方税收总额的27.5%。
        (四)营业牌照税、使用牌照税、屠宰税、房捐、筵席及娱乐税
        以上几种税是本期地方收入又一来源,但收入占税收总额的比重较小。
        营业牌照税是由特种营业执照税和普通营业牌照税合并而来的,其课征范围与等级各有不同。1935年将营业牌照税列为县税,但未举办。
        使用牌照税是由各地的船捐和车捐演进而来的,1935年定为县税。
        屠宰税是对屠宰牲畜行为的课税。1931年将屠宰税并入营业税范围,其税率各省高低不一,如宰牛一头,有征6角至1元的,宰猪一头征4角,羊一头征3角。
        房捐于1928年列为地方税,征收制度各地不一。
        筵席及娱乐税,国民政府初期各市县间有征收,但征收范围各地不同,1935年划为行为取缔税。
        各地方军阀同样利用这些小税搜刮人民,这也足以说明地方财政的封建性。
        (五)无名税捐
        在一些省的预算中,除了上述一些税项外,还列有“其他收入”项目,实质上是没有名目的捐税。许多省份的这项数字相当庞大,其中广东、陕西、江西、湖南均占30%以上,贵州竟达72%。这些“其他收入”或“各项税捐”,其实是一些难以公开的鸦片税、赌博税和妓院税,这些收入成了地方财政的重要来源,反映出地方财政的丑恶和黑暗^[6]。
        (六)杂捐
        国民政府初期的杂捐可谓为繁杂苛细,称得上无货不税,无物不征,活人抽捐,死人也要收白骨捐。杂捐的名称五花八门。捐税之多,苛征之重,扰民之甚,连国民政府的税务负责人也无法否认。据当时财政部长孔祥熙在国民党六中全会的报告中透露,1934年7月1日到1935年8月底,全国各省已裁苛杂五千余种,计税额达5000万元。这不过是第一、二批废除的项目,以后还有第三、第四批的续裁项目,由此推算,全国的苛捐杂税当在万余种。所谓裁撤税捐往往也只是一纸虚文,明裁暗增、边裁边增的情况屡见不鲜。
        (七)摊派
        在一般情况下,捐税再重,终有个名目和限度,到了人民无法负担,阶级矛盾日益尖锐的时候,统治者往往不得不适当调整,以缓和矛盾。而摊派则师出无名,既无预算,也无限度,随便找个借口即可,所以这种办法更为各级地方政府官所采用,其剥削程度和对百姓的苛扰更甚于捐税。这一时期,摊派十分普遍,有省的摊派,有县的摊派,也有区的摊派,有的是明令的,有的是擅自征收的,甚至各地的保安队长和民团团长都有权摊派。而每一摊派都层层加码,层层剥削,省方若需款五千元,人民就得摊付万元以上^[7]。除地方政府搞摊派以外,当地驻军也搞摊派,而且谁也不敢不给。