全民抗战局面的形成,尤其是统一的战争动员和各种力量的有效组织,有赖于全国各地齐心协力。抗日战争爆发之后,朝野上下、中央与各地,都出现了极为高涨的团结对外气氛。国民党中央当局在协调与地方实力派的关系,加强地方的控制方面,作了不少的努力。
        为了团结地方实力派共同抗日,国民政府最高军事当局于1937年8月上旬邀集各地军政负责人在南京共商对日决策,与会者有桂系的白崇禧、四川的刘湘、云南的龙云、山西的阎锡山、河北的秦德纯、江西熊式辉、湖南的何键等,并鼓励与会者就抗敌大计畅所欲言。会议最后通过了准备抗战的决策。随即,国民政府军事委员会得以从各地调集百余万军队投入长江三角洲地区,进行了为期三个月的淞沪会战,给日军速战速决解决中国问题的企图以沉重的打击。此外,在正面战场其他各主要会战和战役中,都有原地方实力派掌控的军队参战。
        鉴于抗战初期各地军政情势的变化,国民政府对多个内地省政府进行了改组或调整主要负责人。
        1937年11月,国民政府宣布改组湖南、湖北、贵州、安徽省政府。其中,湖南省任命张治中等九人为省政府委员,张治中为省政府主席,另任命了省政府委员中兼任民政、财政、教育、建设各厅厅长以及省政府秘书长的人选。在湖北省,任命何成濬等九人为省政府委员,何成濬为省政府主席,并任命了省政府委员中兼任民政、财政、教育、建设各厅厅长以及省政府秘书长的人选。在贵州,任命原实业部长吴鼎昌为贵州省政府委员兼主席。在安徽,任命蒋作宾、端木恺、刘复为省政府委员,蒋作宾为省政府主席,端木恺、刘复分别兼任了民政厅长和省政府秘书长^[1]。
        四川的情况则更为复杂,国民政府的处置颇费周折。抗战爆发伊始,军事委员会即委派川康绥靖主任兼四川省政府主席刘湘为第二路预备军总司令,不久命令刘湘率领川军出征,经调往抗日前线的川军就有六个集团军,合计单独出川附于其他国军的独立师、独立旅等,共约12个军以上。刘湘被任命为第七战区司令长官,1937年11月初设司令部于南京锏银巷川康绥靖公署驻京办事处内。嗣因胃病复发且病情严重,蒋介石即将刘湘转至汉口万国医院治疗,另委任陈诚为第七战区副司令长官,于刘湘养病期间代行职权。1938年1月20日刘湘在汉口病逝之后,蒋介石起初拟取消川康绥靖公署,由张群为四川省主席,遭到川康方面实力派一致反对。为安定局面,蒋介石发布川军高级将领邓锡侯为川康绥靖主任,王缵绪代理四川省政府主席,邓汉祥为秘书长,改任张群为军事委员会委员长重庆行营主任;1939年2月任命张群为新设立的国防最高委员会秘书长。此后,蒋介石利用四川各派地方势力之间的矛盾,于1939年秋免去王缵绪的代理省政府主席,自兼四川省政府主席。待到国民党最高当局较稳固地控制川局之后,1940年10月蒋介石辞去四川省主席的兼职,改派张群兼理四川省主席,一直维持到抗战结束。
        在云南,以省政府主席龙云为首的地方实力派既支持国民政府的抗战决策,又对国民党当局有着很强的防范意识。抗战爆发之初,滇军精锐之部便编为第六十军、第五十八军和新三军,先后参加过淞沪会战、台儿庄战役、武汉会战等。1938年底,上述三个军扩充为第一集团军,龙云任总司令,参加过南昌会战和第一次长沙会战。战时国内各大学、文化机关和中央军政一些部门迁入云南,且滇缅路为重要的国际交通线,蒋介石一直试图加强政治控制和军事的渗透。如任命龙云为昆明行营主任,调关麟徵第五十二军入云南,布防滇缅边境,以后又调远征军入滇,在昆明设立防卫司令部。另外,国民党云南省党部的主任委员虽然是龙云,但实权则掌握在CC派手中。龙云则力图维持战前的割据地位,对在滇中央军政势力加以限制和防范。尤其是到了抗战后期,龙云与国民党中央当局的矛盾趋于激化,到抗战胜利初始,龙云被解除在云南的一切军政本兼各职。
        抗战时期对地方的关系上,国民党中央当局不仅力图整合各地方实力派,此外为了凝聚民心,调动一切力量,共赴国难,同时也为了巩固国民党统治的根基,在地方各级(即省、市、县)党政关系方面,也进行了相当程度的调整,在不少地区推行了新县制。
        抗战前半期,国民党中央在不断加强对地方各级党部控制的条件下,逐步推进地方各级党政关系的调整工作,以期达到“以党渗政”的目标。
        1938年3月召开的国民党临时全国代表大会,通过了《改进党务并调整党政关系案》,指出:“回顾数年以来之党务,缺憾殊多,而党政关系,亦往往未臻圆满,若复讳疾忌医,将何以图振奋而尽职责。诚欲增强抗战之力量,必先整饬领导抗战之机构,而改进党务与调整党政关系,乃为急不容缓之图。”“调整党政关系之原则,(1)中央采取以党统政的形态;(2)省及特别市采取党政联系的形态;(3)县采取党政融化,即融党与政的形态。”^[2]
        关于地方各级党政关系调整的大致方案,《改进党务并调整党政关系案》中规定:省党部层次,省党部委员会采取主任委员和委员分区督察制。省党部主任委员由国民党中执会特派中执委员一人担任,并由全国代表大会选举若干人充任省党部委员。“惟在整理期间,其委员可全由中央指派曾经训练之同志充任之”。“除以主任委员驻省经常办理省党部事务外,其余委员必须按区分派担任督察各该区内所有各县党部之工作,予以指导,并随时报告省党部主任委员”。省党部与省政府每月必须举行一次联席会议。省党部主任委员应该出席省政府会议,以收党政联络之效。县党部层次,县党部委员由全县代表大会选举,并由省党部呈请中央指定其中一人为书记长。“其在整理期间,可只暂设书记长,由中央分配曾经直接受训各同志交由省党部派充之”。“县党部之工作,须绝对受省党部委员常驻该区者之指导与督察”。县政府设地方自治指导员一人,由县党部书记长兼任,负责协助县长指导地方自治的筹备事宜。同时增设社会科,直接受自治指导员指导,专司组织、训练民众及筹备地方自治事宜等。各县必须设地方自治筹备委员会,由县党部及地方民众团体共选若干人组成。各县地方自治筹备委员会成立后,应该进行筹设县参议会,作为设立地方民意机关的准备。同时县党部对外秘密。县政府之预算、决算及其施政方针,须经县参议会通过。在县参议会未成立前则以地方自治筹备委员会代行其职权^[3]。
        1938年4月,国民党五届四中全会召开。会议通过的有关议案就地方各级党政关系作出进一步调整。其中在省党部层次,规定省党部采主任委员制,委员由中央于省党部执行委员中指定,而主任委员得由中央委员充任。省党部委员得参加省政府会议。在县党部层次,规定将原来的“筹备”一词改为“推进”^[4]。此后,国民党中常会又先后制订《省党部省政府联席会议要旨》和《县各级党政机关调整办法》。
        1940年7月,国民党五届七中全会通过的有关议案,明确地阐释了地方各级党政关系调整的真正目的。其中关于省级党政关系方面,认为“临全大会规定各省党政之关系为‘党政联系’之方式,其所以贯彻之方法,一为在党取主任委员制,以求事权之集中;一为实行党政联席会议,以沟通双方之意思。在前者,主任委员在原则上必须专任,然后可以专心致志以规划党务,推进党务;在后者,必须恪遵中央法令,严格履行,开诚布公,以求党的政策之遂行”。关于县以下各级党政关系方面,认为“就组织言,临全大会所谓县以下各级党部取‘融党于政’之方式者,其真义乃在使党政合为一体,而非欲消灭党的组织与工作也。故今后之县以下各级党部,对外宜改取秘密方式,以加强其活动力;对内则当力求党员选举、罢免等权之实施,俾能自尊其在党内固有之地位。就训练言,必须使各省训练地方自治人员之工作,实质上即为党的训练工作,即在其他各种训练班中亦均宜加强党的教育,使党与政之在各地确能融洽于一炉,而后训练之目的始达。……就社会工作言,必须选择曾受训练之忠实同志担负县政府主管社会事业之责任,以与党的指示相呼应,而各地方人民团体以及乡镇保甲之工作与活动,尤须由本党发动党员掌握其核心,为积极之推进”^[5]。
        这样,经过国民党临全大会以来数年的调整,各地“党政对立之现象虽已逐渐消除,而分工合作之效能迄未充分发挥,地方政府对于同级党部之关系,仍极疏远而不能融洽一体,同时地方党部对于如何领导民众,推动社会,协助政府,亦未克善尽其职责”。这使得国民党最高当局整合中央与地方关系的目标,依然缺乏牢固的基础。于是,在1941年4月1日的国民党五届八中全会上,修正通过了蒋介石交议的《增进各级党部与政府之联系并充实本党基础案》。该议案规定对地方各级党政关系作出了更进一步的调整:省县党部,除了依据总章对同级政府的施政方针及政绩进行稽核外,对其下一级行政机关,应该根据中央颁布或者核定的政令,协助督导并监察其实施。省党部与省政府联席会议,党政双方对于下级干部人员如有不称职,或者违背党政协调原则,以致阻碍党务政令推行者,得互相检举并提出联席会议,予以公同评判并商决处分。省党部主任委员、书记长及委员,应该与担任省政府主席、秘书长、厅长及委员的党员划编为一特别小组,直隶省党部实施党团办法。县级层次亦依照同样办理。省党部对担任下级行政职务的党员,得调查登记并考核其工作。被调查考核的党员有报告工作概况及答复查询的义务。还规定:省县各级党部应该随时考核党员的工作与能力,每年选拔优秀党员汇报上级党部,经审核后发交政府任用;应该悉心访询党外人才,向上级党部负责保荐等^[6]。可见,自抗战爆发以来,地方党政之间关系的不协调、未能充分合作,使得在地方层面效率低下,影响了中央政权关于抗战的一系列方针在各地尤其是基层政权的贯彻执行。
        南京国民政府建立之后一直到抗战爆发,其地方行政机构主要是“省庞大而县弱小,县以下则尤空虚,致有宝塔倒树之讥”^[7]。随着抗日战争进入持久相持阶段,迫切需要有效动员各地一切资源,贯彻执行抗战建国的既定方针。同时,由中央政府部署乃至掌控县级行政机构的调整,也有助于制衡地方实力派的离心倾向。以推进地方自治之基础为名义的新县制,就是在这种背景下提出并开始实施的。1938年4月8日,国民党五届四中全会通过了《关于改进党务与调整党政关系案》,提出在保甲制度基础上重新确立县以下党政机关关系之原则。1939年1月26日,国民党五届五中全会通过《改进县以下党政机构之实施案》,决定在四川、陕西、贵州、湖南、江西等省开展推行新县制的试点工作。1939年9月19日,国民政府公布《县各级组织纲要》。10月,行政院又拟订《县各级组织纲要实施办法原则三条》,下令各省普遍实行。新县制包括县政府组织规定、县参议会设置以及保甲制度等几个方面。
        关于县政府组织方面,根据《县各级组织纲要》的规定,县设县政府,置一人为县长。其职权有:受省政府监督,办理全县自治事项;受省政府指挥,执行中央及省委办事项。县政府设置民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科。县政府配置秘书、科长、指导员、督学、警佐、科员、技士、技佐、事务员、巡官。县政府还设县政会议,每两周开会一次,议决事项有提出于县参议会的案件、其他有关县政的重大事项^[8]。可见,国民党中央及省政府对县政府实际控制的局面没有多少改观。
        关于县参议会设置方面,按照《县各级组织纲要》的规定,县设县参议会,参议院由乡(镇)民代表会选举产生,“每乡(镇)选举一人,并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员,但不得超过总额十分之三”。县参议会暂时不选举县长,而县参议会议长则以由县参议会自选为原则^[9]。1941年8月,国民政府公布《县参议员选举条例》和《县参议会组织暂时条例》。按照两个条例的规定,在县参议员产生的办法上,与《县各级组织纲要》中的规定相同,参议员的任期为两年,可以连选连任。县参议会的职权有:议决完成各项地方自治事项;议决县预算,审核县决算事项;议决县单行规章事项;议决县税、县公债及其它增加县库负担的事项;议决县有财产经营与处分事项;议决县长交议事项;建议县政兴革事项;听取县政府施政报告以及向县政府提出询问事项;接受人民请愿事项;其他法律赋予的职权等。条例还规定:县长对县参议会的决议案如果认为不当时,有权退回参议会复议,对于复议结果仍不满意时,得呈请省政府核办。必要时,县长可以亲自担任县参议会主席。后来,许多省份成立了临时参议会,其参议员由省政府遴选决定。如果临时参议会违反三民主义和《抗战建国纲领》,省政府有权随时解散之。
        当时国民政府核定了在18个省实施新县制,其中四川、广西、广东、江西、河南、湖北、福建、浙江、甘肃、陕西、云南、青海、宁夏13省在1940年开始实施;贵州、西康、安徽、山东、湖南五省于1941年开始实施。各省实施新县制的基本情况如下^[10]。
        (一)划定县等。各省因情况不同,具体厘定的县等级数不尽相同。如最早实施新县制的四川省,在134个县中,共划分六等,其中一等县25个,二等县38个,三等县33个,四等县28个,五等县8个,六等县3个。浙江、甘肃、陕西、宁夏等也是重新划定六等。广东省则厘定县等为五等,其中一、二、三各县暂仍其旧外,将原有的特三等县改为四等县,另有三个县改为五等县。河南也是重新划定县等为五等,计一等县14个,二等县16个,三等县29个,四等县24个,五等县28个。湖北省重新划分县等为四等,计一等县7个,二等县21个,三等县30个,四等县12个。青海省重新划分各县为六等,其中一等县1个,二等县4个,三等县7个,四等县5个。福建省各县县等仍定为三等,计一等县10个,二等县25个,三等县29个。云南各县原分三等,也没有变更。
        (二)改组县政府。各地县政府所设机构名称基本统一,所设机构数根据县之等次及实际情况而有所不同。如四川各县设民政、财政、军事、教育、建设五科,教育不发达的县合并设置教建科。广东省一、二、三等县均设民、财、教、建、军五科,四等县设民、财、教、军四科,五等县设民、财、教三科,通常社会科事务归并教育科办理,建设科事务归并财政科办理,军事课事务归并民政科办理。江西省各县均设民、财、教、建、军各科外,再视具体情况设社会科或地政科。福建省各省设民、财、教、建、军五科,地政、社会不设科,其事务分散于民政、教育科办理。甘肃省各县设民、财、教、军四科,部分县酌设建设科或社会科。青海省一、二等县设民、财、教三科,三、四等县设民、教两科。宁夏省各县设民、财、教、建四科,
        (三)调整区署,裁撤无设置必要的区署,改组乡镇公所及办公处,县警察组织通常随县政府与区署改组。甘肃省废除县之下的区署,改设指导员。云南省也废除了区制,扩大乡镇,乡镇公所除设乡镇长、副乡镇长各一人外,另设干事一至二人,书记一人。
        (四)划分省县地方财政,这是此次推行新县制的重点所在。县财政收入原则上包括土地税之一部,正副溢额田赋,中央划拨印花税三成,土地改良物税或房捐、营业税之一部,县公产及公营业收入等。各省实际的确认情况有所不同,如陕西将中央补助县地方之印花税三成按每年实收数划拨,营业税按照概算的21%划拨;田赋方面,未办理陈报的县份正赋与附加合计,已经办理者其地税总额的55%留县,43%解省。云南省将全部耕地税划拨县府统收统支,营业税、印花税三成则不拨县。而青海省以往大部分县收入甚少,均赖省款接济,省县财政实际上暂时难以划分。但从整体看,实施新县制之后,多数县的财政状况较以往有更多的保证。
        在推行新县制的过程中,国民政府还强化了保甲制度。1939年公布的《县各级组织纲要》,对保甲的编制、机构以及职权作出了具体规定。1940年1月和8月,又相继颁布《警察保甲及国民兵联系办法》、《各县保甲整编办法》。通过这些法规的实施,保甲制度基本确立起来。该制度主要内容有:设置保办公处,除设保长一名外,还设有副保长一名,下设干事二到四名,分别掌管民政、警卫、经济、文化事务。另通过颁行《防制异党办法》和《国民兵团区乡镇保各级队部组织规程》等,使得保甲组织日趋警察化、特务化;实行保甲组织中保长、保国民学校校长、保壮丁队长由一人兼任的“三位一体”的制度;推行首席甲长制度;对县以下各级组织机构采行所谓管、教、养、卫四者结合的办法^[11]。
        此外,推行新县制之后,在设立学校与增加教育经费、建立卫生院、干部培训、整编保甲清查户口等方面,也有了一定的推进。总的来看,加强了国民党中央政权对各地县和县以下行政区域的了解和控制,增强了战时动员和组织的能力,客观上有助于凝聚基础民众的抗日救国意识,对于推进抗战事业起了积极作用。