以上海、南京为中心的长江三角洲地区,物产丰富、商业发达,是中国政治经济命脉所在。日军通过“八一三”事变,在华中地区燃起新的侵略战火,同时又投入巨大兵力,耗时三月,向中国守军反复猛攻,终于突破中国军队的淞沪防线。鉴于在华北扶植伪政权的经验,侵入华中地区的日军也各自在占领区扶植名目各异的治安维持会,接着又开始组建与“华北临时政府”类似的伪政权。
        由于日军在向华中地区进攻时遇到中国军民的顽强抵抗,不能像华北那样一下子夺取整座城市。因而伪政权的建立,也与华北不同,日军首先在占领的区县建立小规模的伪组织。1937年9月中旬,日军攻占位于吴淞口的上海外围县城宝山之后,即于9月23日设立宝山县自治委员会。此后,随着日军占领区域的扩大,各地伪政权先后登场,最小的政权仅为乡镇一级。如12月13日,侵沪日军在宝山县所属的月浦镇与杨行镇,扶植了两个镇“自治委员会”^[1]。
        这批大量出现的维持会与自治委员会,其主要行动口号是:“1.打倒国民党容共政权;2.确立绝对的亲日政策;3.谋求一般民众之幸福;4.发展亚洲民族之团结。”^[2]这些伪组织的主要工作是协助当地日军维持战后的社会秩序,检举抗日分子,清查户口等,由于这批汉奸大多是没有威望、没有能力的地方人士,因此除上述简单工作外,无法承担更重要的任务。
        华中日军在拼凑治安维持会的同时,也注意物色有地位的汉奸来组建较有影响的政权,以实现对新占领区的长期统治。日本上海派遣军特务机关精心策划,找到一个曾在日本留过学的福建商人苏锡文,于同年12月5日在上海浦东组织成立“上海大道市政府”,以太极图旗帜为标识,采用日历纪年,公告文件均采用中、日两种文字。同时,还发表《大道市政府宣言》,对“大道”的涵义进行解释,认为:“惟有彼此实行大道,始能得到真正和平。”然后又阐述了成立政府之目的:“值斯日本皇军代我国民诛锄军阀及国共两党之际……吾人特组织大道市政府,更易旗帜,期拯斯民于水火,而与举世之人,共登大同之域。”与此同时,“大道市政府”公布的“施政方针”明确宣称:“基于日满支一元化之精神,谋市政之独立”;“国共两党思想之清扫与东洋固有美德之发扬普及”;“基于‘一家’组织之精神,确立自治制度”^[3]。这个初具政府形态的傀儡政权,虽然力量软弱、机构不全,但与治安维持会相比,已能发挥更多作用。华中日军期望通过这个伪政权控制上海及周围的新占领区。
        1937年12月14日,华北日军在北平扶植汉奸成立“临时政府”之后,华中日军也考虑成立规模更大的伪政权。日本内阁在12月24日制订的《处理中国事变纲要》中,对华中地区建立伪政权问题予以明确规定:“军事的占领区域内,考虑在时机成熟时,建立与华北新政权有联系的新政权。”由于日本政府对上海租界及其周围地区特别关心,《纲要》专门进行详细规定,仅行政方面就有五项,主要是:“除租界周围即租界及越界筑路外,以大上海市管辖区域为特别市”;“特别市的行政,由中国人市长加以掌管;但在特别市,设置辅助市长进行一般行政指导的日本人顾问”;“为了施行特别市的警察行政,设置特别警察部;警察部长以下的首脑,由中国人担任,但为了与首脑协作,设置相当人数的日本人顾问”。在经济权益方面,“目标以上海为据点,确立帝国向华中方面经济发展的基础”^[4]。
        以上海为中心的华中地区,经过中日双方数月激战,人员与物资方面损害很大,再加上各国利害关系错综复杂,导致日本内部意见不一,组建华中伪政权的工作因此不如华北那样顺利。12月29日,华中日军特务机关拉拢上海财政经济界几个头面人物成立“上海市民协会”,企图首先协调工商界,恢复工商业。1938年元旦,在江、浙两省省会同时成立了“南京自治委员会”和“杭州治安维持会”。其他新占领区的自治组织,也陆续成立。至1月20日,华中占领区的各种自治机构已达26个^[5]。
        1938年1月16日,日本政府发表“不以国民政府为对手”的声明后,对华中地区建立伪组织的工作更为重视。日本陆、海、外三省经过磋商,于1月24日达成备忘录,主要内容是:“在华中方面,对于中国方面的现地指导,须在现地陆、海、外务三个机关联络协商的基础上进行。为此,决定以在上海的陆、海军特务部长及总领事组成现地联络委员会,上述委员会对现地进行必要的筹划,并决定从事指导的负责人和方法等。”^[6]2月12日,陆军省制订《华中政务指导纲要》,任命原田熊吉少将为华中方面军特务部长,具体实施有关工作。
        根据日本政府指示,华中日军抓紧组建华中伪政权的工作,具体工作由华中方面军特务机关长臼田宽三负责。他首先把目光瞄准了曾在民国初年担任过国务总理,以后又任广东护法军政府总裁的唐绍仪。但唐绍仪犹豫不决,使日军的计划无法实现。于是,臼田又策动温宗尧、梁鸿志、陈群等人率领旧人马,共组新政府。温宗尧早年曾赴美国留学,先后担任过清政府驻藏参赞大臣、湖北军政府外务次长、护国军政府都司令部外交局长、广州军政府总裁等职,20年代后退出政坛,长期在上海寓居。梁鸿志是北洋遗老,曾任安福国会参议院秘书长、段祺瑞执政府秘书长,段祺瑞垮台后离开政坛,此时也在上海寓居。陈群早年留学日本,曾参加护法、北伐等革命活动,担任过国民革命军东路总指挥部政治部主任、国民政府内政部次长、首都警察厅厅长等职,是个有实力的人物。2月中下旬,臼田宽三与这些政坛失意的政客,就组织伪政权问题进行具体商讨。由于双方都有很大野心,所以把新政府定名为“中华民国新政府”,同时又确定以民国初年的五色旗为“国旗”,民主立宪为“政体”,“政府”所在地选定南京。另外,还制订了新政府组织大纲,准备于3月16日正式成立^[7]。
        华中地区的组府活动,引起华北汉奸的不满。“华北临时政府”成立后,王克敏等即以中央政府自居,不希望再成立与自己地位平等的伪政权。华北方面军和关东军为扩大自身势力,亦支持“临时政府”的主张。他们要求在华中地区设省,让梁鸿志等人去北京“临时政府”任职。华中派遣军司令官松井石根则认为,长江流域的战略地位超过华北,新中央政府应设在华中。华中日军还策动各地自治委员会发表通电,要求在华中地区成立新中央政府。当时主要在华中与华南地区活动的日本海军也支持这一意见。王克敏见反对不成,就向日本当局提出辞呈,以示要挟。
        侵华日军的内部矛盾引起了日本当局重视。3月7日,日本政府召集外务、陆军、海军三省主管官员进行会商,最终在成立华中新政权的有关问题上取得一致意见。次日,陆军次官向华中派遣军参谋长和特务部长通报了日本政府的具体意见:“一、赞成建立新政权,可以起到给蒋介石政府以威胁的效果;二、关于国旗、政体、政府所在地没有异议;三、名称定为‘华中民国政府’。这是出于这样的考虑:把华中政权作为一个地方政权,以便将来与华北政权合并组织中央政府。” 另外,对于新政权成立所需的二百万元经费,陆军省考虑拿出一百万元^[8]。
        然而,华中派遣军不赞成把新政权定名为“华中民国政府”,派遣军参谋长在呈报意见时指出:“政府的性质决定于将来怎样指导,现地可以使用中国人希望的名称,趁建立政权的热情还没有降低的时候,最好先组成政府。”^[9]日本陆军当局只得继续同华北、华中两方面磋商,原定成立新政府的时间也被迫推后。
        3月24日,日本政府制订《调整华北及华中政权关系要领》,对华中政权的性质及与华北政权的关系作出明确规定:“华中新政权作为一个地方政权成立,以中华民国临时政府作为中央政权,尽快使其合并统一。”同时,为使两政权的合并统一不发生阻碍,要将成立宣言作必要的修改;新政权的机构和统辖的各种业务(海关、统计局、盐务局等)措施,要有利于将来的合并;两政权应建立联络协商会议。此外,还有一个谅解事项,即以现在的中华民国临时政府作为中央政府的用意,是要它领导各地方政权,至于帝国承认它为中国的中央政府问题,则须根据另外的考虑决定;首都设在何地,一任中国方面选定^[10]。
        梁鸿志等人不甘心充当地方政权首脑,他们认为,政权的性质虽不能更改,但名称可以另外确定,决定把华中伪政权定名为“中华民国维新政府”,并特地把成立大会放到尚处于战乱的南京举行。3月28日,维新政府在南京原国民党中央大礼堂正式宣告成立。当天,维新政府对外发表宣言,声称:“恢复秩序、抚辑流亡、安定农村,复兴商业,皆目前最急之务。” ^[11]同时还颁布政纲,并在南京和上海召开记者招待会。成立大会过后,梁鸿志等人又跑回上海,躲进位于日租界的新亚饭店办公,故被时人讥为“饭店政府”^[12]。
        “维新政府”宣称实行三权分立的宪政制度,但因人事安排的窒碍,实际只设行政、立法两院,行政院之下设外交、内政、绥靖、财政、教育、实业、交通七部^[13]。梁鸿志任行政院院长兼交通部部长,温宗尧由于内部倾轧,最终担任了有名无实的立法院院长。任援道、陈群、陈锦涛分别出任绥靖、内政、财政部部长,得以掌握实权。王子惠因有日军特务头目土肥原撑腰,当上了实业部部长。
        同华北“临时政府”一样,“维新政府”亦是完全听命于日本侵略军的傀儡政权。它不仅由华中派遣军一手策划成立,而且政府的一切活动也都听从日军安排。华中日军仿效华北日军的办法,由当地日军最高指挥官同行政院院长梁鸿志达成派遣日军顾问的协定。因华中地区还有日本海军,故没有像华北那样书面换文。“维新政府”成立后,日本顾问即控制了政府各重要部门。不久,华中派遣军撤销了军特务部,特务部长原田熊吉出任维新政府最高顾问,特务部其他成员也改任绥靖、内政、财政等部门顾问,总数达27名之多^[14]。
        日本扶植“维新政府”,主要是为了控制与恢复华中占领区的经济,以贯彻其“以战养战”的政策,这自然成为“维新政府”的基本经济政策。成立之时,“维新政府”即宣称,新政府的经济政策为恢复秩序、慰抚流民、安定农村、复兴商业四项。为在经济上取得明显效果,首先着手办理警察,恢复交通。同年5月6日,“维新政府”接收上海海关后,立即下令限制各种重要物资的移动,禁止携带500元以上的法币出口。“维新政府”还接收了松江等地盐务局,设立苏浙皖盐务总局,垄断盐政。为发挥上海全国通商大埠的经济枢纽作用,“维新政府”制订了大上海建设计划,同年9月成立直属内政部的上海复兴局,掌管上海复兴事务。接着,又将上海市伪政权改称特别市政府。
        为麻痹统治区人民的思想,“维新政府”宣传局与日本情报机关合作,控制舆论、文化机关,创设华中通讯社,作为宣传奴化理论的喉舌。同年7月,又将原流氓组织兴亚会扩充成大民会,大力宣传“中日提携,谋东亚的自主兴隆”。此外,还在中日文化提携的口号下,把日语作为各级学校的必修课,每周上课多达十小时。同时颁布“思想善导办法”,令各级学校对学生进行所谓中日亲善教育。为使奴化教育能够贯彻实施,在南京等城市举办“小学教师夏季讲习所”、“教员临时养成所”^[15]。
        由于日本政府给“维新政府”的定位是地方政府,不管如何自我吹嘘,“维新政府”总不能以中央政府自居。梁鸿志在宣读《政府成立宣言》时强调:“维新政府之成立,系根据苏、浙等省之事实,原为暂时性质,与临时政府初无对立之心。向来中央所管事项之不可分析者,仍由临时政府商酌办理。一俟津浦、陇海两路恢复交通,即与临时政府合并。”^[16]随后,政府发言人在答记者问时,一面强调“维新政府”是“纯粹根据实际需要而成立的事实上的政府”,同时也承认将来要同临时政府合并^[17]。梁鸿志等人虽对合并一事很不情愿,但日方出于侵华战争需要,希望合并问题尽快解决。
        “维新政府”成立不久,日本当局即策划南北两个伪政权首脑相互接触。4月4日,梁鸿志、陈群、任援道等实权人物即去北平访问,与王克敏、汤尔和、董康等人会谈,商讨南北两政府合并事宜。4月29日,王克敏回访南京,双方举行第二次会谈。经两次会谈,大致达成如下意见:(一)关于外交问题,由临时政府主管,维新政府发生外交问题时,应即向临时政府报告;对日外交机关之设置,临时政府原已任命驻东京办事处处长,维新政府可另发任命,让其兼任维新政府驻东京办事处处长;(二)关于教育问题,双方一致同意废止排日教育,所有教科书从速另行编印;(三)关于海关问题,如海关之接收,新税率之制订,完全按照日方意见办理;(四)关于财政税收通货问题,依照临时政府的办法,设立盐务公署以辟财源,但征收款额应向临时政府报告;扩展联合准备银行,使之成为中央银行,华北地区以联银券驱逐法币,华中地区逐步限制法币之流通^[18]。
        就上述事项而言,“临时政府”名义上占有优势。当时中日两军正在苏北激战,津浦铁路尚未打通,实际联合还无从谈起,“维新政府”方面遂乘机将联合问题搁置起来,以待形势的变化。日本华中派遣军也不希望自己扶植的傀儡政权在南、北合并后处于劣势,因此反对在不平等的条件下合并。此外,两政府合并的人事安排亦是重要问题。由于双方均没有合适的元首人选,所以合并工作难以获得进展。
        为消除合并障碍,日本当局派土肥原去做协调工作。在取得南北两支日军赞同后,土肥原于9月初召集“临时政府”的王克敏、齐燮元、汤尔和,以及“维新政府”的梁鸿志、陈群、任援道与蒙疆方面的德王等三个伪政权首脑,加上有关日军代表至大连开会,商讨合并问题。经多次协商,仍无法取得一致意见。首先是关东军要保持蒙疆政权的独立性,反对蒙疆政权参加新组织;其次是华中派遣军对新组织不赞同;第三是新组织的人选,无法确定令各方都满意的名单^[19]。会议行将破裂之时,日本政府一面令土肥原继续积极与各方协商,同时明确表示,联合机关是过渡性机构,并不是统一的中央政权。这样,南、北两政权的对立才告缓和,双方就合流问题初步达成协议。
        9月20日,南、北两伪政权首脑根据大连会议的原则,在北平举行联合委员会预备会议,中心议题仍是两政权的合流问题。在日本当局一手策划下,双方同意设立“中华民国政府联合委员会”。9月22日,公开发表“中华民国联合委员会”《成立宣言》、《组织大纲》、《办事细则》及委员名单。根据组织大纲,“联合委员会”的主要职能是:“统制关于政务上共通事项,使新中央政府易于成立”;“对于交通、通信、邮务、金融、海关、统税、盐务、文教及思想等,其中需要统制事项协议之”^[20]。
        “联合委员会”的人事安排,采取对等原则,即南、北两政权各推荐三人为委员代表各自政府。在委员中选举一人为主席委员,代表联合委员会处理会务。由各政府的委员中各选举一人为常任委员,以主席委员和常任委员组成常任委员会。“联合委员会”的秘书长由“临时政府”派员担任,事务处长由“维新政府”派员担任,“临时政府”推荐一名次席秘书,“维新政府”推荐一名首席秘书^[21]。经双方推荐,由王克敏担任主席委员,朱深、温宗尧为常任委员,梁鸿志、王揖唐、陈群为委员。上述安排显然表明“临时政府”仍占明显优势,梁鸿志虽感不满,但也无可奈何。
        “维新政府”的冷淡态度及南、北日军的内部矛盾,使联合委员会成为一个貌合神离的松散组织。此后,双方分别在北平和南京就“蒙疆自治政府加入问题”、“反对英国政府援蒋问题”、“物资调剂问题”、“沟通南北汇兑问题”、“统一编制教科书与年度日历问题”等问题举行过多次会议,发表了“反共救国宣言”、“反对英国援蒋借款声明”等文告^[22]。由于双方都想保住原有权势与地盘,故在涉及实际利益时均不肯作丝毫让步。经过近一年活动,联合委员会始终没有取得实质性的进展。
        汪精卫集团投敌后,日本政府把组建统一傀儡政权的希望寄托到汪精卫身上,对南、北两政权的联合逐步失去了兴趣。