1937年卢沟桥事变、尤其是“八一三”淞沪抗战发生后,国民政府原有的正常性财政收入已无法应付迅速增长的军政开支。“盖抗战建国同时进行,需用既繁,税收又减,中央与地方同感支绌,不得不举行新债,以资弥补”^[1]。举借公债,首先是内国公债(以下简为内债),便成为国民政府获取税外收入的重要手段。
        1937年8月18日,国民政府公布了《救国公债条例》,宣布为“充救国经费起见”,自9月1日起发行公债5亿元。这是中日战争全面爆发后,国民政府公开发行的第一笔内债,其数额超出了战前国民政府所发行的任何一笔内债^[2]。与战前发行的内债相比,救国公债有如下特点:不仅可用现金,也可以用“有价物品”认购公债;没有指定具体的还本付息基金,只是笼统地提“由财政部于国库税收项下指拨”;强调对该公债“如有伪造及毁损信用之行为者,由司法机关依法惩处”^[3]。另外,从公债的募集来看,国民政府于该年8月下旬设立了“救国公债劝募总会”,以国民政府委员、全国经济委员会常务委员、中国银行董事长宋子文任劝募总会会长,国民党中央执行委员会常务委员陈立夫任副会长。这是自南京国民政府成立以来,为发行公债成立的第一个全国性官方背景的劝募机构。此外,该公债系照票面十足发行,利率原定为年息2厘,后在正式发行前宣布改为年息4厘,但仍低于此前南京国民政府所发行的绝大部分内债的利息率^[4]。即便如此,救国公债的认募情况十分踊跃。在公债发行伊始,中央银行、中国银行(包括所属机构及同人)便分别认购2000万元,交通银行系统也认购了500万元。在一年的时间里,救国公债便基本认募完毕。至1938年6月底,解入国库的救国公债发售收入为21619.9余万元,而整个1937财政年度(1937年7月至1938年6月)的各种税项总收入才41287.9余万元^[5]。由此可见,救国公债的发行对抗战初期国民政府的财政收入具有较大的意义。
        抗日战争爆发之初,中国在举借外债方面并不顺利,举借内债成为较重要的税外收入手段。在国民政府财政当局看来,“战时弥补国用办法虽不止一端,而以发行公债为最普遍之政策”^[6]。在发行救国公债之后,国民政府又在1938年发行了国防公债 5亿元(实发49811余万元)和赈济公债1亿元(实发2510万元)。此后,一直到1941年底太平洋战争爆发前,国民政府发行的法币公债数额居高不下:1939 年,发行建设公债和军需公债各6亿元;1940年,发行军需公债12亿元(实发124,939 余万元);1941年,发行建设公债12亿元和军需公债12亿元(实发118,460万元)^[7]。这样,自抗日战争爆发后的四年里,由国民政府发行的法币公债总额约为59亿元。此外,历年为临时周转库款,另发行有短期国库券及国库证351,395万元^[8]。
        抗战时期若干省政府发行了地方公债。如山东省政府为“办理全省土地陈报及试办地籍图测量”,于1937年9月1日起发行整理土地公债250万元。安徽省政府于1937年10月1日起,发行完成公路建设公债200万元。江西省政府为发展本省生产建设事业,于1938年1月1日起发行建设公债2000万元;又于1941年9月1日起,发行建设公债1500万元。湖南省政府“为筹办建设事业,充实金融机构及应付紧急需要等费用”,于1938年7月1日起发行建设公债1800万元。河南省政府为“供应紧急要需,发展农村经济”,于1938年8月1日起发行6厘公债500万元。甘肃省政府“为筹办建设事业”,于1938年8月1日起发行建设公债200万元。福建省政府“为筹办紧要设施及建设事业”,于1938年10月1日起发行建设公债800万元。1940年1月1日起,福建省政府又为“发展本省生产建设”,分三期发行生产建设公债2000万元。浙江省政府“为筹措国防特种用费”,于1938年5月1日起发行6厘公债1000万元。广东省政府为“巩固本省国防起见”,于1938年3月1日发行省国防公债1500万元;复以“均衡战时省金库收入”名义,于1939年发行短期金库券480万元。江苏省政府“为整理地方财政及调剂农村金融”,自1939年4月15日起发行地方财政公债800万元;1940年3月1日起,江苏省政府又以“整理地方财政及调剂农村金融”名义,发行江苏地方财政公债1000万元。广西省政府“为调整1939年度省库收支”,自1939年5月1日起发行6厘公债800万元。湖北省政府“为办理农民贷款,拨缴湘鄂粮食管理处资金,暨增加湖北省银行资本,谋产业经济之发展”,自1939年7月1日起发行金融公债800万元。四川省政府“为办理交通生产建设事业”,于1939年9月1日起,发行建设公债750万元;于1940年10月1日起,发行四川省建设公债750万元;复为“整理二十七年五月三十一日以前本省债务”,于1941年1月1日起,发行四川省整理债务公债3500万元。甘肃省政府为“筹办水利农矿事业”,于1941年9月1日起发行公债1500万元。甘肃省政府于1941年1月和1942年1月分2期发行了民国30年甘肃省建设公债共800万元国币。四川省政府为“整理二十七年五月三十一日以前本省债务”,于1941年1月1日起,发行整理债务公债3500万元。安徽省政府为“充实地方银行资金,调剂农村金融,谋经济之发展”,于1941年5月1日起发行公债800万元。该省另为“完成本省公路”,于1941年5月1日起,发行公债200万元^[9]。战时地方公债条例均由国民政府公布,一般指定以地方财政收入为担保,由各地方银行或中央政府银行在当地之分行负责经理还本付息,财政部、审计部以及省政府、省财政厅的代表参加基金保管委员会。绝大部分地方公债以举办经济实业或交通事业的名义发行,其使用和偿付是各地方财政开支中的重要部分。
        战时各项公债除了利率较低外,一般均十足发行,以一般国民为主要对象;偿还期较长,最短的15年,最长的达30年。另外,战前国民政府所发内债之担保主要是关税(占85%)和盐税(占11%),战时关税和盐税收入锐减,列入公债基金的有所得税、统税、烟酒税、国营事业和建设事业余利等财政收入项目。
        除了法币内债外,国民政府还公开发行了其他种类的内债。
        1938年,国民政府发行了“民国二十七年金公债”,这是抗战时期第一笔非法币内债。举借定额分别为关金1亿元、英金1000万镑、美金5000万元,并分别印制债票。发行该项金公债的直接目的,是收换民间和海外侨胞所持的金类、外币、外汇及国外有价证券。国民政府规定:如以生金、金制品、金币等缴购者,按每一关金合纯金 60.1866公毫的比率发给关金债票;如以国外有价债券缴购者,按当时售价发给英镑债票或美金债票;以关金、英镑、美金之外的其他外币、外汇、国外有价债券缴购者,可按当时市价,任择一种或数种债票。该公债年息5厘,期限15年,自1939年起还本,以盐余为偿付基金。规定还本付息时即以债票种类分别付给关金、英镑和美金。该项公债在国内委托中央、中国、交通三行募集,在海外则由中国银行负责劝募与推销,另由中行委托华侨、中兴、广东、东亚等银行的海外机构代为劝募。各银行劝募该公债,可得劝募债额0.25%的手续费。对踊跃承购的个人和团体,则予以奖励^[10]。该金公债的实际发售额分别为关金99,000,110元、英金9,132,340镑、美金48,151,630元^[11],发行是成功的。
        此后国民政府又于1940年发行建设金公债(发行定额为英金1000万镑、美金5000万元,实际发售9,874,994英镑、45,989,550美元),1941年发行滇缅铁路金公债(定额与实发额都是1000万美元)^[12]。如果加上1938年金公债实际发售额,那么至太平洋战争爆发前,国民政府公开发售的非法币公债共达关金99,000,110元、英金19,007,334英镑、美金104,141,180美元。而在同一时期,国民政府从英国方面借得的债款约为1800万英镑,从美国方面借得债款约为1.7亿美元。还应当指出,这一时期英美政府向中方提供的债款种类是商业信贷和平准基金借款,前一类只能用于购买货物,平准基金借款固然提供外汇现汇,但其使用仅限于维持法币汇价,且置于外方的严格监控之下。由此可见,非法币公债的发行,使国民政府得以获得巨额可自由支配的外汇,其财政意义颇为重要。
        总计上述法币公债、短期国库券及国库证、三项金公债,抗战爆发四年里国民政府发行内债共达国币1,015,284.12万元。如果连同战前发行的内债,截至1941年6月底国民政府所欠内债本金共合国币13,183,796,200元^[13]。
        国民政府举借的100余亿元的内债,具有什么财政意义呢?据统计,1937年至1941年国民政府财政总支出约为213.48亿元^[14]。也就是说,国民政府财政实际支出总额的46.7%是通过举借内债得以实现的。
        另外,在太平洋战争之前,国民政府还开始发行了实物公债,即1941年9月的粮食库券,这是战前所没有过的特殊形态的内债。当年4月召开的国民党五届八中全会曾提出了“加强公债募集与发行田赋之实物库券双方并进”的方法,其直接目的是为了把握粮源,特别是保证军粮的供应。这一次发行的粮食库券分为稻谷和小麦两类,券面分为1市升、2市升、5市升、1市斗、5市斗、1市石、5市石、10市石、100市石九种。根据收购粮食的数量,分别省区发行;年利息率为5厘,以实物计算。其期限,规定自1943年起分五年偿还,即随同券面额按年抵缴各该省田赋应征之实物^[15]。根据这一规定,国民政府并不准备以货币或实物偿还,所以,该粮食库券实际上是提前征收的田赋。
        举借内债固然对解决抗战初期的财政困难起到了重要作用,但战时所需军用物品及交通、经济事业各种器材,多须自国外输入,往往需要以外汇支付。此外,法币汇价的维持,同样需要为数不小的外汇汇兑或平准基金。所以,在举借内债的同时,国民政府还举借了多笔外债。
        自抗日战争爆发到太平洋战争前,国民政府举借外债的基本情况如下。
        (一)苏联。共达成三项易货借款,总额2.5亿美元,其中前二次借款各5000万美元,均在1938年达成,年利息率3%,期限为5年。第三次借款1.5亿美元于1939年达成,年利息率3%,期限10年^[16]。中方均以向苏联出售农矿产品的方式偿付借款的本息。至1941年6月,共动用173,175,809美元^[17]。所动支的款额均由国民政府军事委员会向苏方购买军用品。1941年6月苏德战争爆发后,苏联方面停止向中方交货。
        (二)英国。于1939年和1941年分别达成平准基金借款各500万英镑,年利息率分别为2.75%和1.5%,用于维持中国法币汇价的稳定。又于1939年3月达成购车信用借款18.8万英镑,年利率5.5%,清偿期限为1939年6月起的48个月^[18]。同年8月达成购料信用借款285.9万英镑,年利率5%,清偿期限十四年^[19]。1941年6月又达成英镑区购料信用借款500万英镑,年利率为3.5%,清偿期限为自1946年10月31日起的十四年半,但中方可随时提前清偿。根据借款合同的规定,为了迅捷拨付到期本息,中方准备向英方出售猪鬃、茶叶、生丝、锑及其他产品^[20]。
        (三)美国。于1939年2月达成桐油借款2500万美元,年利率4.5%(后减至4%),清偿期限不得超过1944年1月1日,规定中方在国内收购桐油,分五年运美销售,以收入之半数偿付借款^[21]。于1940年4月达成华锡借款2000万元,年利率4%,清偿期限七年,中方在七年期限内向美方运售滇锡共4万吨,其收入提成作为还本付息基金^[22]。1940年10月达成钨砂借款2500万美元,年利率4%,清偿期限五年,规定中方在偿付期内向美方运售不少于1000吨的钨砂,其收益首先提作偿付基金^[23]。1941年2月,中美之间又达成了金属借款5000万美元,年利率4%,清偿期限七年,规定中方在偿付期内向美方运售不少于1400吨的钨砂、锑、锡,其收益首先提作偿付基金^[24]。上述总额达1.2亿美元的四项借款,均属于信用借款,债权方都是代表美国政府的华盛顿进出口银行;各项借款均不得在美国直接购买 1939年美国中立法案规定的军械、军火或军用品。另外,1941年4月中美之间达成了平准基金借款5000万美元,年利率为1.5%,使用借款期限初定至当年6月30日,后经双方洽商延长一年;该借款系由美国财政部直接供给,协定未规定中方须提供何种经济担保,也没有规定借款动用部分的清偿期限。该借款规定只能用于在中国维持法币对美元的汇价。另外,中国国民政府和中央银行必须拨付2000万美元加入该平准基金^[25]。
        (四)法国。于1939年10月达成南镇铁路借款合同,法方为中国修筑湘桂铁路南镇段提供材料和工款共1.8亿法郎,与中国建设银公司共同提供工程需款14.4万英镑(其中法方占49%)。借款年利率7%,清偿期限十五年,中方如果提前清偿,须在6个月前通知法方并支付2.5%的酬金;国民政府以普通盐余、广西矿税、其他国税收入以及南镇铁路之产业、收入作为担保^[26]。1939年12月,中法又达成叙昆铁路借款,法方为修筑叙府-昆明铁路向中方提供材料及设备,价额以4.8亿法郎为限;年利率7%,清偿期限十五年;国民政府以普通盐余、其他政府收入以及叙昆铁路产业、收入作担保^[27]。
        法国的两项借款,约合1500万美元,远少于苏、英、美各国的借款额。但是法方所要求并为中方所同意的抵押担保条件,以及在工程技术、财务和其他特权方面所获得的中方的让步,却是整个抗战时期中国外债问题中的特例。
        除了上述向苏、英、美、法四国的各项借款外,在抗日战争爆发后的四年里,国民政府还因自国外购买机械和军用品积欠有相当数额的外债,计:英金704,866.45镑,美金2,437,937.18元,法金5,126,743.38法郎,港币199,760元,关金195,215.23金单位。连同战前所借外债,结至1941年6月底,所欠外债本金约合国币1,244,035,651元^[28]。
        国民政府一方面大量发行内债和积极举借外债,另一方面不得不支付以往积欠的内外债的本息。偿付本息负担最重的,是以关、盐税担保的债务。按理,关、盐税收入比较稳定,一直被视作债务的“确实担保”。自抗日战争爆发后,中国关税、盐税多为日本方面劫持,收入骤短。至1938年底,战区关税遭日本劫持约达国币1.5亿元以上。为了维护债务信用,国民政府起初由中央银行垫付到期内外债的本息。据统计,从 1937年9月到1938年12月,仅垫付以关税担保的各内外债之本息,就达1.75亿元,占1937年度财政实收总额的42.4%^[29]。当时无论从财政收支还是从外汇储备来看,都不可能继续垫付以关盐税担保的内外债的本息了。
        1939年1月15日,国民政府财政部宣布:把以关税作担保的债赔各款改为摊存办法,“嗣后对于海关担保各项长期债务,凡在战前订借而尚未清偿者,当就战区外各关税收比例应摊之数,按期拨交中央银行专款存储。惟此项摊存办法,原系应付目前非常情势之临时措置,如战区各关将已存欠缴之应摊债赔款及嗣后税收应摊之数额如数照旧解交总税务司时,政府自当仍即同时照旧拨付债赔款基金,以恢复战前原状也”^[30]。具体地说,就是把每月海关担保各项债务之数额,按照各关所在地划分为战区(即日占区)及非战区(即国统区)两部分,各以上个月每区收入数目比照全国关税收入总数,定为各该区本月份应摊债额之标准;国民政府停止支付海关担保各债的本息,但把国统区各关应承担的份额存入中央银行备付,恢复支付的条件,是日占区各关将其以前欠缴之款(即至1938年底的1.75亿元国币)补齐并每月向总税务司照旧解款。具体而言,当时在关税担保项下的长期债务本额约合国币25亿元,其中外币借款约为6亿元,庚子赔款约1亿元,国币借款约18亿元;而1939年内每月偿付数,外币借款项下约合400万元国币,庚子赔款项下约合国币300万元,国币借款项下约合1100万元,亦即每月应付之数约等于国币1800万元^[31]。
        同年3月,国民政府又宣布:“鉴于日方干涉盐税收入范围益广”,决定停付以盐税担保各债本息,采用与关税担保外债同样的摊存方法^[32]。
        国民政府宣布停付本息、采用摊存办法的,有以关税担保的英德续借款、善后借款、庚子赔款,以及民国二十五年统一公债、民国二十五年复兴公债、民国十七年金融长期公债三项内债;以盐税作担保的有湖广铁路借款、克利斯浦借款、美国芝加哥大陆商业银行借款、英国费克斯马可尼公司借款、美国太平洋拓业公司借款等五项外债。
         但是,国民政府规定上述三项内国公债照常抽签,中签债票和到期息票,可由中央、中国、交通、中国农民四家政府银行贴现^[33]。至于以某关附加捐税,或某省盐税及附税担保的内债,如疏浚河北省海河工程公债,辟浚广东省港河工程公债,玉萍铁路公债,二十六年整理广西金融公债,均不在摊存之列。这样,国内债权人的利益实际所受到的影响并不大。此外,对于中法南镇铁路借款和1938年的金公债,虽然担保中都涉及盐余,但系抗战爆发后举借的,国民政府均由国库另行拨付,予以维持。这样,有利于在战时继续举借内外新债。