太平洋战争爆发后,中国战场的战略地位急骤上升,中国领衔签署《联合国家共同宣言》,在国际社会的发言权有所增强,从而为中国改变低下的国际地位创造了良好的条件。国民政府为废除不平等条约作了多方面的努力。
        早在太平洋战争爆发之前,随着美、英等国与日本矛盾日趋尖锐和援华态度转向积极,国民政府已经在争取英、美经济财政援助的同时,与他们交涉废除不平等条约问题。1941年4月,国民党中央训令新任外交部长郭泰祺在归国途中赴美交涉订立中美平等新约。5月31日,郭泰祺与美国国务卿赫尔交换函件,美国政府承诺:一俟中国境内和平恢复,美国愿与中国政府商谈取消美国在华特权。7月4日,英国政府也照会中国作了类似的表示^[1]。尽管中美、中英换文还只是“空头支票”,但仍对中国的抗战具有鼓舞作用。
        太平洋战争爆发后,废除中外间不平等条约的条件逐渐成熟。在战争初期,与美、英等国军队在太平洋战场连连失利的情形形成鲜明对比的是,中国军队取得了第三次长沙会战的胜利,这一胜利在国际上引起了强烈反响,使中国的国际形象大大改观。美国陆军参谋长马歇尔、海军部长诺克斯先后来电和发表《告中国人民书》,庆贺中国军队取得的胜利,称颂这是所有同盟国军队的共同胜利。国际舆论也给予了高度评价,英国《泰晤士报》评论称长沙大捷是“12月7日以来,同盟军惟一决定性之胜利”;伦敦《每日电讯报》则称:“际此远东阴雾密布中,惟长沙上空之云彩确见光辉夺目。”^[2]中国军队为世界反法西斯战争作出的重要贡献,为中国废除与列强各国的不平等条约奠定了实力基础。
        国民政府外交部不失时机为废除中外间不平等条约作了积极的努力与准备。7月26日,外交部拟定了《取消其他特权及特种制度办法》和《租界租借地及其他特殊区域之收回办法》,关于军事,规定取消外国军舰在我沿岸沿海及海港湾江湖中游弋停泊之特权及外国在中国指定地区驻扎军队和警察之特权,废止条约规定中国在本境指定地带不得驻扎军队或设立炮台之限制等;关于势力范围,规定取消条约规定中国不得将某地割让或租给他国之条款,取消外国在某地享有之筑路开矿等特权或优先权,宣布外国间互相协定强指中国某地方为势力范围之条款无效,废止中国在某地不设平行铁路之声明或类似之限制等;关于通商,取消外国在华沿岸贸易及内河航行之特权,以及外籍人员得充中国境内引水员特种制度,外侨在中国设立之行栈、工厂、学校、教会、医院,应受中国法律之限制与管理,敌侨在中国设立者,照敌产处理等;关于交通,规定国内铁路由敌方投资或经营者,准用清理敌产之规定,凡友邦政府或人民经营者,我方备价收回,取消外国在华经营及收发一切有线无线电信特权、在华设立邮政特权、外国邮件由外籍职员检查制度等;关于财政,外人在华应依法缴纳一切捐税,禁止外人在华所设银行发行钞票,废止海关任用外籍总税务司及其他外籍人员之制度;关于租界租借地及其他特殊区域,均应立即无条件收回;并强调废止非以平等互惠为原则之最惠国待遇,取消日本在东三省,苏联在外蒙、新疆、北满之特权等,这两个文件较为全面地提出了废除中外间不平等条约将涉及的各种问题及中国方面的处理原则,为日后的废约谈判作了重要的准备^[3]。
        中国领衔签署《联合国家共同宣言》,第三次长沙大捷后中国战场在世界反法西斯战争中战略地位的上升,以及中国朝野为废除不平等条约所作的外交努力,迫使美、英等国政府将应否同意立即取消与中国的不平等条约,提上议事日程。美国外交界存在着两种意见,一派反对立即废除与中国的不平等条约,主要理由是:一、中美刚换文约定战后解决该问题,无须立即改变态度;二、中国大部分领土正在日本军阀占领之下,此时宣布放弃在华特权,敌人势将据以攻讦美国的行动为一种“软弱”的姿态;三、中国政府与人民对于军事行动及其战果的关注,远在放弃特权的外交词令之上;四、在中国战后的一段不稳定之时期,美国在华人民或极需仰赖治外法权及其他有关特权予以保护;五、战后美国政府必将有求于中国政府,保留治外法权及其他有关权利,必将增强美国政府谈判之地位;六、由于美国为数不多的州禁止中国人拥有不动产,在中美谈判缔结新约时,美国人在华不动产问题不易解决;七、目前之战争可能继续相当时间,无人预测各方面可能发生的变化,如此时缔约,战后或将不合时宜等。另一派则主张立即废除两国间的不平等条约,主要强调三点理由:一、美国与联合国不仅为生存而战,而且为人类之权利与尊严,以及政治、经济与社会制度之平等而战,放弃在华特权这种时代错误,将符合并表彰联合国作战之目标;二、中国人极善于折冲樽俎,讨价还价,他们了解美国人民对在华治外法权所持之态度,即使将这些权利保留至战后,届时仍将无补于美国政府的对华谈判地位;三、治外法权倘保留至战后,美国人民将受到鼓励,回到中国再度从事在治外法权之制度下始能经营之行业,将会引起中美之间之冲突,为预先防止这种早已不合现代观念的制度重现,应立即废除旧约等^[4]。当时在中国的著名美国学者、燕京大学校长司徒雷登也提议:“如能在此危急时期,我们带头对华取消一切特权条约,承认其平等权利,乃不失为一明智宽厚的政治手腕”,“将使在英勇奋斗中的中国全民上下一致欢欣绝顶,并可使日本对西方列强此最易受攻击之点的宣传归于无效。”该提议得到美国驻华大使高斯的高度评价^[5]。美国国务院的最后结论是:美国不拟主动提出该案,除非中国政府要求进行商讨。
        英国政府内部也发生了类似的争论。以外交部执行顾问布伦南为首的一些人认为:虽然中国亟欲以条约结束治外法权及与此相关的权利,但在当时特殊的时机下,只要列强承诺在战后放弃其权利,中国就会满足。他们主张英国应该停止行动,待远东之军事形势好转之后再来讨论,以获取“最高的效果”。外交大臣艾登则认为:“现在把治外法权废除,是适当的政策”,不必“担心人们会认为那种姿态是示弱行为”,但他强调“进行时要让中国晓得主动的是我们,而非美国”。英国政府最终决定英国暂不主动提出废除治外法权问题,与美国约定采取同步行动^[6]。
        国民政府利用有利的国际形势,对英、美等国发起了舆论攻势。此种攻势是从批判英国首相丘吉尔1942年3月17日关于在印度、缅甸、马来西亚、新加坡、香港等重建英国殖民统治和重建大英帝国的誓言开始的。四天后,中国旅美学者林语堂发表《亚洲的命运》,点名批评丘吉尔精心策划的“欧洲第一”的战略方针,是殖民主义的阴谋,目的是反对支持中国抗日,削弱战后中国在谈判桌上的地位,使“白人帝国主义在亚洲的巢穴”“十分安全”。林语堂批评说:“现在我们可以明白为什么英国要关闭滇缅路和削弱中国,为什么英国要拒绝帮助中国建设自己的空军,从帝国主义的观点来看,这些问题就可以一目了然。”指责英国“缺乏一位有才干的首相和更多有献身精神的官员”,“丘吉尔辈缺乏洞察力、勇气、远见卓识和较好的政治素养”^[7]。中国国内的著名国际关系学者钱端升、陈朗川等教授也著文批评英国的殖民主义和对日作战不力。重庆各报都刊登了这些文章,造成了一定的声势。4月19日,宋美龄在美国《纽约时报》发表《如是我观》的长篇文章,直接提出了要求列强废除在华特权的明确要求。文章回顾了列强与中国签署不平等条约的历史,批评列强“以枪口相威逼,一次又一次令中国蒙羞受辱”,侵犯中国的主权,尤指出领事裁判权是“一种恶劣的司法制度”,呼吁各相关国家尽早废除在华特权;文章批评西方在太平洋战争前对于中国抗战的冷漠以及对日本侵略的温顺,甚至变相的袒护,使“中国人民以难以置信的惊愕之情目睹了西方军队的投降场面”;文章颂扬中国人民的坚持抗战对于世界反法西斯战争作出的重大贡献^[8]。《纽约时报》在发表文章时曾冠以“东方第一夫人致西方”的醒目标题,使文章引起国际舆论界的广泛注意。8月27日,著名历史学家、行政院政务处长蒋廷黻就《中英南京条约》签订一百周年发表公开演讲,呼吁“不平等条约应该早取消,完全取消”等^[9]。10月6日,重庆《大公报》趁美国总统特使威尔基行将归国之际,发表社评《希望美国首先放弃对华不平等条约》,指出“这种不平等条约的枷锁,那不仅是中国四亿五千万人的奇耻大辱,且根本摧残了中国国家的独立尊严,剥蚀了中国民族的生存大权”;“最难令人索解的是我们并肩作战的盟邦还与中国不平等”,“中国已把国家命运生存整个交给血泪交迸的战争”,“当然有权要求盟友把我们身上的锁链解除”;要求威尔基特使转告罗斯福总统暨美国人民,希望美国首先放弃不平等条约等。在中国舆论的强烈要求下,美国国务卿赫尔承认:“中国政府在废除领事裁判权方面的任何要求都会在美国得到强有力的支持。”^[10]
        促使美、英等国与国民政府商议废除列强在华特权的另一重要背景,是西方列强在中国享有的种种特权已随中日战争的爆发而发生重要变化。由于日军占领了大半个中国,尤其是占领了西方列强权益集中的东南沿海地区,列强已无法在沦陷区行使其特权;在中共领导的敌后抗日根据地,实行新民主主义的政治经济制度,列强也不可能在这些地方享有领事裁判权等特权;而在国统区,由于西方列强在华政治经济势力的下降和战争的特殊因素,国民政府也采取了某些措施,收回或者限制列强在华特权的行使。如国民政府成立财政部关务处,收回了英国人把持近百年之久的海关之权;颁布战时法令,限制外国人在华活动,逮捕违反中国法令的外国人。在贵阳,中国官方以间谍罪逮捕了两名来自香港的英籍欧亚混血华人,关入中国监狱,英国驻华使馆对此爱莫能助;在昆明,中国当局传讯了英国缅甸兄弟钢铁公司在华代理人麦凯,审理该公司对于中国人的欠款案件,使英国人惊呼:“整个不平等条约体系,包括治外法权已经不存在了。”^[11]这种状况显然有利于中国方面的“废约”努力。
        日本与汪政府在“废除不平等条约”问题上玩弄的花招,也为国民政府废除不平等条约的努力造成了某种有利的态势。太平洋战争爆发后,美、英等国在其利益集中的东南沿海及长江中下游地区所享有的政治经济特权已为日本占领军夺取,原来居住在租界内的美、英人士被日军作为敌侨,关进了集中营,其产业也为日本占领军接收,成为其战利品。日本法西斯为了欺骗中国沦陷区的民众,正以亚洲反对英美帝国主义的“领袖”自居,大肆鼓吹“东亚解放”、“黄色人种革命”等滥调,酝酿推行“对华新政策”,与汪政府实施所谓“交还”租界和“撤废”治外法权的闹剧。重庆《大公报》发表社评指出:汪精卫宣传“他已将英美驱逐,收回了租界,取消了领事裁判权,废弃了不平等条约;重庆却拥护不平等条约,替帝国主义的特权作战。日本发言人也做着同样的宣传。这种宣传真是恶毒之至。但不平等条约的存在,是一种事实。”日汪的宣传使中国人民感到莫大的羞愤,“我们的盟邦又何吝惜而不给我们为正义而战的中国人解除这种羞愤呢?”^[12]这从另一侧面对于美、英的对华政策发生了一定的影响。