政协会议历经各方磋商与讨价还价,在各项问题上意见终于接近,得出各方都能接受的方案。就政协的讨论而言,国民党处于受指责的被动地位。中共与国民党立场对立自不待言,民盟信奉西方式民主,与国民党一党专政的施政理念距离很大。因为中共当时希望以西方式民主约束国民党,作为结束其一党专政的过渡,所以在要求民主的问题上,民盟与中共意见一致。即使是与国民党接近的青年党,多年在野,时受挤压,也希望通过开放政权而分一杯羹,在政协会议期间他们对国民党的公开批评虽较为克制,但也主张实行多党合作的民主制,客观上于国民党并不利。
        美国特使马歇尔虽未直接参加政协有关问题的讨论,但始终关心着政协的进程。1月22日他与蒋介石会见,双方同意,在政协关于政治民主化的讨论结束后,即进行军队国家化问题的谈判。马氏告诉蒋,在他看来,有两个因素使其迫切需要与共产党人尽早为建立一个统一的政府和军队达成协议,其一是,在目前形势下,中国对付俄国在紧邻俄国的中国西北和东北地区加强共产党政权、进一步削弱国民政府地位的行动的能力是非常脆弱的;其二是,美国陆海军力量显然不可能长期待在中国^[1]。马氏还向蒋提出了一个《临时政府组织法》,主张:1.国务委员会以多数表决为原则;2.各省主席及特别市市长人选由国务委员会通过;3.非经国务委员会同意,政府不得发布影响各地纯地方性事务之法令,各地方政府仍由现有之行政官员管理,在其他行政人员未确定之地区,国务委员会应成立一小组委员会,国共代表各半,以选拔临时行政人员。这一方案不仅沿用了西方式多数决定的民主原则,对国民党一党专政是一大约束,而且对中共控制区采取了承认现实的态度,并赋予中共参与决定地方行政的很大权力,难怪蒋介石看到这个方案后大发感慨:“此为共党所不敢提者,可知客卿对它国政治之隔阂。若本身无定见,不仅误事,且足以召亡国之祸也。”^[2]虽然如此,在当时情况下,马氏的态度对于国民党是一种无形的压力,成为国民党接受政协决议时不能不考虑的因素^[3]。
        1月27日,周恩来飞返延安,在中共中央会议上报告了政协商谈的情况,得到认可,认为成绩很大,方针正确,授权代表团在政协各项决议上签字^[4]。国民党方面,对政协会议似无党的统一立场,其政协代表在会议期间通过与蒋介石的个人沟通决定对各项议程的态度。考虑到“此次政治协商会议之结论,将造成空前之政治新形势,兼之协商会中所商定之‘五五宪法’草案修正意见,尤足引起党内外之反对”,故王世杰建议“应将协议结果提请常会核定后,始能由本党代表于政治协商会议末次会中正式表示接受”。因此,31日下午,在政协各项议案均达成协议后,国民党召集中央常务委员会讨论通过各项议案,授权代表签字。但在常会讨论时,反对派对宪草协议极为不满,“谷正纲反对宪草协议甚烈,至于流泪”,这实际预示了其后政协决议实行过程中国民党出尔反尔的必然^[5]。
        1月31日,政治协商会议闭幕。会议通过了五项议案,主要内容为^[6]:《国民大会案》规定,当年5月5日召开国大,职权为制定宪法,宪法通过须经出席代表四分之三同意,原有代表1200名照旧,台湾、东北增加区域代表150名,增加党派及社会贤达代表700名,分配另定之,行宪机关在宪法颁布六个月内,依宪法之规定选举召集之。
        《宪法草案案》规定,组织宪草审议委员会,由参加政协的五方面及会外专家组成,根据政协拟定之修改原则,参酌各方面意见,在两个月内制成“五五宪草”修正案,提供国大采纳;宪草修改主要原则为:1.全国选民行使四权,名之曰国民大会;总统普选制未实行以前,总统由县省及中央各级选举机关选举或罢免。2.立法院为国家最高立法机关,由选民直接选举,职权相当于民主国家之议会。3.监察院为国家最高监察机关,由各省及民族自治区议会选举,职权为行使同意、弹劾及监察权,相当于上院或参院。4.司法院即为国家最高法院,大法官由总统提名,经监察院同意任命,须超出于党派之外。5.考试院委员由总统提名,经监察院同意任命,须超出于党派之外。6.行政院为国家最高行政机关,院长由总统提名,经立法院同意任命,对立法院负责;如立法院对行政院全体不信任时,行政院或辞职或提请总统解散立法院。7.总统经行政院决议,得依法颁布紧急命令,但须于一个月内报告立法院。8.省为地方自治之最高单位;省与中央权限划分依照均权主义规定;省长民选;省得制定省宪。9.人民自由权利受宪法保障;如用法律规定,须出之于保障自由之精神,非以限制为目的。关于国大和宪法的决议另有不公开之商定事项:1.各党派负责使其出席国大之党员在国民大会中维持政协所修正之宪法草案;2.如有其他较好之宪草意见,由党派临时协商定之;3.国大增加代表名额分配为,国民党220名,中共190名,民主同盟120名,青年党100名,社会贤达70名^[7]。根据这两案的规定,国民党放弃了“五五宪草”的总统和中央集权制实即变相一党制,而采用国会制、责任内阁制、省自治制度,中国将成为采用西方式民主政体的国家,各方并承诺保证该方案在国大通过,中共和民盟则承认了旧国大代表的有效。
        《政府组织案》规定,一、关于国民政府委员会,1.国府委员名额定为40人;2.国府委员由主席就国民党内外人士选任;3.国府委员会为政府之最高国务机关;4.国府委员会议决立法原则、施政方针、军政大计、财政预算、各部会长官任免及立法、监察委员之任用等事项;5.国府主席对国府委员会之决议如认为执行困难,得提交复议,如有五分之三以上委员同意,该案应予执行;6.国府委员会一般议案以出席委员过半数通过之,如有涉及施政纲领之变更者,须有出席委员三分之二之赞成;7.国府委员会每两周开会一次。二、关于行政院,1.各部会长官均为政务委员,并设不管部会之政务委员三至五人;2.政务委员及部会长官,均可由各党派及无党派人士参加。附注,1.国府主席提请选任各党派人士为国府委员者,由各党派自行提名,但主席不同意时,各该党派另提人选;2.国府主席提请选任无党派人士出任国府委员时,如有为各被选人三分之一所反对者,主席须另行选任;3.国府委员半数由国民党人员充任,其余半数由其他党派及社会贤达充任,分配另行商定;4.行政院政务委员总额中将以七至八席约请国民党外人士充任;5.国民党外人士担任部会数目,会后继续磋商。根据这个决议,国民党承认改组后的国府委员会为最高国务机关,并保证中共和民盟在重大问题上的否决权,取消了国府主席的紧急处置权,中共和民盟则承认国民党占国府一半名额和行政院五分之三名额,并担任五院院长。
        《军事问题案》规定:1.建军原则,军队属于国家,军制依国防需要,依政制和国情实行改革。2.整军原则,(1)实行军党分立,禁止一切党派在军队中公开或秘密活动,现役军人不得参加党务活动,政党不得利用军队为政争工具;(2)实行军民分治,现役军人不得兼任行政官吏,严禁军队干涉政治。3.实行以政治军,初步整军计划完成时,即改组军事委员会为国防部,隶属于行政院;国防部长不以军人为限;军额及军费经行政院决议,立法院通过;全国军队受国防部统一管辖。4.实施整编办法,军事三人小组尽速商定中共军队整编办法;中央军队尽速于六个月内完成90师之整编;上两项完成后,将全国军队统一整编为50或60个师。国共两党在政治民主化的前提下,承认了军党分立、军民分治和以政治军原则,实行军队国家化。
        《和平建国纲领》包括总则、人民权利、政治、军事、外交、经济及财政、教育及文化、善后救济、侨务等九个方面的内容,规定了国民政府改组后的施政纲要。在总则中规定,遵奉三民主义为建国之最高指导原则;团结一致,建设统一自由民主之新中国;以“政治民主化”、军队国家化及党派平等合法,为达到和平建国必由之途径;用政治方法解决政治纠纷,以保持国家之和平发展。为了使国民党放心,纲领特别提到了“在蒋主席领导之下”的字样。对于解放区的问题,纲领提出“暂维现状,俟国民政府改组后”,再依地方自治原则解决。国民党承认了一系列民主化主张,以政治方法解决问题,中共承认了三民主义、国民党和蒋介石的领导地位。
        在政协闭幕式上,各方面代表的发言均称赞政协取得很大成功,为中国开辟了一条和平民主的道路,希望能够早日全部实现。对解决中国问题负有关键责任的国共两党,对政协决议都表示了尊重与支持的态度。蒋介石“代表政府先行声明,政府必然十分尊重,一俟完成规定手续以后,即当分别照案实行”。周恩来代表中共声明,“愿意拥护这些协议,并保证为这些协议的全部实现,不分地区,不分党派地努力奋斗”。然而,有心人仍然可以从蒋、周的讲话中听出不同的声音。蒋介石在讲话中强调了《和平建国纲领》的重要。因为这个纲领的总则中两次提到了蒋,这可能是蒋不足与外人言的微妙心理。他尤其强调政党不应再使用武装暴动,所有军队听命于政府,是“巩固和平完成统一的最大要素”,是决议“能否全面贯彻的试金石”,这又显然是对着中共而发。周恩来在讲话中两次提及宪草修改原则,并强调改组政府是将政治民主化和军队国家化联系起来的关键。值得注意的是,蒋在讲话中丝毫未提到宪草和国大问题,并且在议程讨论完毕时曾经声明,据宪草修改原则而成之宪法草案是提供国大“采纳”而非“接受”,实际并不影响国民大会之权限,这又埋下了动摇宪草修改原则的种因^[8]。以后的事实证明,国民党对政协决议的抵触和反对,就是自宪草修改原则而始,因此蒋有这样的表态恐非偶然。
        政治协商会议闭幕之后,社会各界和舆论对其取得的成就给予了高度评价,对中国未来的发展前景寄予乐观的期望。《大公报》在社评中说:政治协商会议使积累多年的国家严重问题得以政治解决,在这个过程中,各党派态度的妥协,值得赞美;中共不固执己见,甚为难能;国民党着眼于国家,值得赞扬。“政治民主化与军队国家化,如鸟之双翼,车之双轮。现在这两项具备,以后施政建军有轨辙可循,其前进之路,则归纳于政府改组,以过渡到宪政实施”。中共《新华日报》连续发表社论,称政协是“中国历史的创举”,“符合于今天中国与人民的需要”,呼吁“努力把所获协议变成现实,使中国历史真正走上和平建设的大道”^[9]。经历过晚清、北洋和国民党三个时期的马叙伦先生,过后曾经用令人警醒的语言写下了人们对政协的期待:“我们国内除了一部分所谓顽固分子外,都从政治协商会议的议决案里,充满了对中国前途的乐观和展望。……风雨如晦,鸡鸣不已,现在是被鸡唱出了曙光,怎样不叫人们对这个曙光发生欣慰,和希望他不要被阴霾来笼罩了,而且不但国内这样,就是国际明白中国在世界里面关系重要的人们,也和我们有一样的感觉。”^[10]比较起来,国民党《中央日报》的评论较为低调,它强调的是国民党的让步,军队和政权的统一,认为宪草修改原则为国大多一“参考”,须国大“从长考虑与研究”^[11]。
        政治协商会议在国家民主化和军队国家化方面取得了重大进展,政协决议以及此前达成的停战协议,此后达成的整编军队的协议,为中国展现了一个光明而有希望的前途,可以说是民国三十余年历史上的一个创举。对于政协会议的成功,参加党派均做出了相当的努力和让步,是“各方面在互让互谅的精神之下得到的一致结果”。国民党作为执政党,无论主动还是被迫,毕竟做出了一些有利于民主化进程的让步,承认取消一党专政,承认实行民主政治;中共虽然认为政协决议与其政治理念还有距离,但也做出了相当让步,承认三民主义、国民党和蒋介石的领导地位,在许多问题上做出了妥协;其他各党派和无党派人士在会内外折冲努力,促成了会议的成功。但是,政协决议毕竟还是纸面文章,关键的问题是决议如何贯彻执行,如黄炎培所说,建设中国好比造房子,政协决议只是一个精美的图样,真正要把房屋造好,还须依靠今后努力^[12]。正是在这一方面,社会各界仍然存有疑虑,其中关键在于当时中国第一大党也是执政党的国民党的态度。有意思的是,政协会后,国民党代表孙科和邵力子都谈到,有人认为政协会议是国民党的失败,他们认为这不仅不是国民党的失败而是国民党的成功^[13]。然而正话反说,于此人们可以领会他们的话外音,就是国民党内对政协会议的评价与外界的期待有很大距离,所有人因此都在注视国民党的正式反应。