1944年9月1日,统治新疆十多年的盛世才调任农林部长,吴忠信出任新疆省政府主席。盛世才治新期间,实行政治高压政策,滥兴冤狱,苛税繁重,贪污腐败,积累下一系列尖锐的社会矛盾。吴上任伊始,采取了清理监狱,宣抚地方,敦睦邦交等政策,以缓和这些矛盾。然而问题不可能在短时间内得到解决,相反,由于吴的统治措施从高压一变而为宽松,使多年积累的民怨突然找到了一个宣泄口,新疆的局势反呈恶化之势。吴忠信是一个所谓“耆年硕德”的老官僚,对应付新疆复杂的局势显然缺乏准备,以至国民党中央对新疆事变的爆发颇感突然。新疆在地理、民族、经济上与苏联一直有密切的联系,苏联也把新疆视为后院,对国民党和英、美势力在新疆的拓展抱着怀疑态度,而对反对派势力则表同情与支持^[1]。所有这些因素导致了新疆事变的发生与迟迟不得解决。
        战后新疆问题源于伊宁事变的爆发。伊宁是新疆伊犁区的首府,设有专员公署、保安司令部及苏联领事馆,为新疆西北部政治经济文化中心。伊犁区辖十一个县和一个设治局,地形险要,农牧业发达,粮食产量占全疆的五分之一,一旦有变,势必影响全疆。1944年9月,伊犁区巩哈县(今尼勒克县)哈族牧民首先起事。11月7日,伊宁城内发生事变,起事者围攻城内各政府机关,国民党政府军困守若干据点,坚持至次年1月30日被迫突围而遭全歼。与此同时,伊犁区除精河外,各县全告失守。
        伊宁发生事变,省府迪化(今乌鲁木齐)震动。坐镇迪化的第八战区司令长官朱绍良紧急调兵增援,但因兵力有限,且缺乏塞外作战经验,兼之天寒地冻,未见成效。吴忠信则进一步实行政治安抚政策,组织宣抚委员会到各地,优遇各族头领,以图稳定局势。然而,伊犁方面的事态仍在发展。1945年4月8日伊犁、塔城、阿山三区民族军成立,随后三路出击,北路进攻塔城、阿山,中路进攻精河、乌苏,南路进攻拜城、阿克苏。到9月,占领了北疆伊、塔、阿三区全部及乌苏、精河与拜城,并成立政府,通过施政纲领,与省政府对抗^[2]。此时迪化人心浮动,已有人主张省府撤至哈密,朱绍良、吴忠信决定坚守迪化,同时连电重庆告急。蒋介石接电后,即令第五战区副司令长官郭寄峤入新,代理第八战区司令长官兼新疆警备总司令,并自青海调马呈祥骑五军入新,以稳定局势。
        新疆事变的消息传到重庆,国民党中央感到了局势的严重,尤其是新疆问题牵涉到对苏关系,处理不当,极易为苏联利用,反过来又会影响国内政治。前此,在中苏条约谈判时,蒋介石已提出新疆对苏方针是,以新疆对苏经济合作为条件,换取苏联在新疆内部问题上对国民党的支持^[3]。为此,在中苏条约附件中,苏联承诺“关于新疆最近事变,苏联政府重申,如同盟友好条约第五条所云,无干涉中国内政之意”^[4]。随着新疆局势的不断恶化,国民党尤其需要苏联的支持,蒋介石此时一心考虑如何对付中共,不希望被新疆问题牵扯过多力量。9月11日,蒋决定对新疆的方针是,“只可暂时忍受,不能立即作积极之抵抗”,外交对苏“只作应有与合理之表示,而不加以刺激,勿使其有所借口”、“对新疆政治与宗族之改革,则作积极之准备”^[5]。恰好此时,原定到东北任职的张治中因为受熊式辉的排挤而无法前往,蒋介石有意让其到西北任职,遂先派他到新疆调查情况,提出解决方案。
        9月13日,张治中衔命飞往新疆,与朱绍良、吴忠信等探讨解决新疆问题的方法,并与苏联驻新疆总领事会见。他在给蒋介石的电报中认为:此间情况万分紧急,除非伊宁军队停止前进,迪化殊无把握确保。目前只有通过外交一途从事和平解决,否则迪化一失,则局势全非,今后即能恢复,亦须费极大力量与极长时间。夜长梦多,变化难测,恐影响中央威信太大。应请当机立断,不要拘于外交常规……请苏联方面出来调停^[6]。
        国民党要求苏联调停的信息,很快便得到了苏联方面的回应。苏联驻华大使彼得洛夫向中国外交部发出照会,称新疆三区代表“希望俄国出面为中间人,担任调停彼等与中国当局所发生之冲突”,“苏联政府因关切其与新疆接壤地区之安宁和秩序,如中国政府愿意,则准备委派住伊宁领事,试对中国政府提供可能之协助,以便调整新疆已造成之局势”。外交部随即答复称:“苏联驻伊宁领事愿意协助,请即代为通知并令介绍彼等到迪化晋谒张部长,商洽进行和平解决办法。”^[7]至此,国民党与三区方面谈判的渠道已经打通。
        张治中回到重庆后,向蒋介石汇报了新疆的情况,并综合与各方商谈的结果,建议:新疆人民历史上备受高压,当前应改变过去的作法,保证新疆人民的政治经济权利;新疆与内地路途遥远,增兵不易,补给困难,不能动武;新疆与苏联有历史渊源,关系密切,不能反苏;因此,只能用和平的方法解决问题。张的看法得到了蒋的首肯,蒋遂授权张全权处理新疆问题^[8]。
        1945年10月,张治中以中央政府代表身份飞往迪化,随行的有国防最高委员会副秘书长梁寒操,国民党中央组织部副部长彭昭贤,政治部一厅厅长邓文仪,三青团秘书处长刘孟纯,陕西省建设厅长屈武等人。17日,张治中与先期到达的三区代表阿合买提江、赖希木江首次会见,张在谈话中将双方关系形容为“兄弟手足”,表示:“本人这次代表中央到这里来,很希望弟兄间的感情很快的能够恢复,新省的问题很快的能够得到解决,使一切恢复正常状态。”^[9]张的谈话为其后的谈判定下了基调,即在不损害国家主权、不违反三民主义、不违背中央法令的前提下,“充分予地方自治发展”。在张治中给三区方面的《中央对新疆局部事变的提示案》中提出:扶助新疆人民政治、经济、文化之平衡发展;尊重各族之宗教信仰;尊重各族固有文化风俗习惯;保障各族人民身体、财产、行动、居住、出版、集会、结社自由;减轻赋税,严禁摊派。在实施地方自治方面,提示案规定:三个月内进行乡镇保甲选举,六个月内进行县参议会选举;县参议会成立六个月后,可选出二人,由省府择一为县长;各区行政专员由省府保荐,中央任命,亦可任用地方人士。提示案要求变乱区域停止军事行动,限一个月内恢复事变前状态,取消不合法组织,参加人员资遣回籍或考核任用,免予追究^[10]。张治中认为,此一提案对三区方面作了不少让步,尤其是关于地方自治的规定,内地尚未实行。三区代表当时未作答复,只表示须携回研究。
        11月13日,谈判重开。三区代表带来了对中央提示案的对案,认为中央提示案“未能满足吾人之要求”,故“要求真正的高度自治权”。该对案与张的提案最重要的分歧之处在于,它要求各级行政官吏由选举产生,并规定省府的组织形式,还要求组织民族军队。张治中先同意县级选举时间可提前三个月,三区部队可以团为单位编为保安部队,后又在省府组织形式上作了重大让步,同意将省府委员名额扩大一倍,其中地方可保荐十分之六,包括副主席一人及二位厅长,而三区方面可在其中保荐厅长一人,委员可占地方名额的十分之四。作为谈判中间人的苏联领事认为此案比原案“显示了极大的进步”,但三区代表表示还需要回伊宁研究。
        12月25日,三区代表第三次来到迪化。他们先提出了三项要求,最重要者为1945年内国民党新增军队于签约后全部撤回。张治中认为这是“节外生枝,没有商谈的余地,即席坚决拒绝”^[11]。经过苏联领事的疏通,三区代表同意暂时不提这几条,双方的谈判回到上一次的两个分歧点上。关于军队问题,没能达成协议,双方同意以后再谈。关于省府组织,张同意增加一名三区副主席,三区同意主席由中央任命。
        1946年1月2日,《中央政府代表与新疆暴动区域人民代表之间以和平方式解决武装冲突之条款》在迪化签字。该协定共十一条,主要内容为:事变解决后三个月内选举县参议会,由参议会选举县长,副县长由县长委用;区专员由当地保荐,省府核定;县参议会选举省参议员;省府委员25人,中央直接派定10人,各区保荐15人,其中包括副主席两人,副秘书长两人,教育、建设厅长,民政、财政副厅长,及卫生处长、社会处副处长。附文(一)规定,三区可保荐省府委员六人,包括副主席、副秘书长、厅长、副厅长各一人,处长或副处长一人。关于成立民族军队问题,规定由三区部队进行改编,具体办法由附文(二)决定^[12]。这个协定基本满足了三区方面的要求,当地舆论认为,“由于张氏诚挚开明态度之感动,与其负责精神及非常之忍耐心,使此一困难问题终于获得解决”^[13]。
        新疆签约的第二天,张治中飞回重庆参加国共谈判。在此期间,他在国民党六届二中全会上作了有关新疆谈判的报告,提出今后解决新疆问题的方针是:以三民主义力量保障新疆,以修明政治安定新疆,以充分经济力量建设新疆。同时,为了便利新疆问题的解决,国民党对西北人事作了调整。2月15日,调朱绍良为军委会副参谋总长兼办公厅主任,撤销第八战区。3月1日,吴忠信以述职为由离开迪化。同月29日,张治中被任命为西北行营主任兼新疆省政府主席,并于当天离开重庆,飞往新疆,主持西北政务。
        张治中主政新疆,首先调整人事,调跟随自己多年的刘孟纯任省府秘书长,作风稳健的陶峙岳为新疆警备总司令,以保证自己的权力运作少受干扰,同时“对省府改组事宜,刻正积极着手办理”,“对施政方针将开始拟定具体草案……方针将本中央之一贯民主精神,配合地方情形树立宪政基础,予各宗族人民以合理之平等自由与人权之绝对保障”^[14]。在这样的气氛下,他和三区方面继续就上次未能达成协议的有关军事条款进行商谈。三区方面要求,部队编为骑兵十个团,步兵三个团,住地除三区外,还要住在南疆喀什、阿克苏、库车与省府迪化,这与张治中的编二个团与三个保安大队且全住于三区的方案相差甚大。双方对此进行了反复的讨价还价,张只同意部队数字可以让到六个团,但坚决不同意住地扩大到三区之外。三区代表最后同意了张的方案,但张也允诺三区部队可设统一指挥官。6月6日,新疆和平协定的附文(二)《关于事变部队改编与住地的补充条款》签订,规定三区部队编为步、骑各三个团,人数以1.2万为限;指挥官兼省保安副司令;住地以三区为限。协定签订后,中央社在发自当地的报道中称,“商谈已逾八月,计正式商谈十八次,非正式商谈不下数十次,经历无数挫折,其间且曾有三度陷于僵局”的新疆和平谈判,终于“获得最后之协议”,“经历一年又八个月之伊宁事变问题,至此已告和平解决,新疆全省人民于殷切盼望欢欣鼓舞之下进入和平建设之时期”^[15]。
        7月1日,改组后的新疆省政府宣誓就职。根据事先的协议,张治中仍任省主席,三区方面的阿合买提江任副主席,阿巴索夫任副秘书长,赛福鼎任教育厅长,赖希木江任民政厅副厅长,其余各区推荐的包尔汉任副主席,萨力士任副秘书长,伊敏任建设厅长,马廷骧任财政厅副厅长。中央派定的成员为,秘书长刘孟纯,民政厅长王曾善,财政厅长卢郁文。这可说是当时全国独一无二的联合省政府,成员既有政治上的革命派(三区),也有中间派(包尔汉等),还有保守派(伊敏等),而张治中则以中央大员身份操控省府的运作过程。
        新疆联合政府成立之初,尚能保持合作局面。7月18日,省府全体会议通过了《新疆省政府纲领》,提出政治上保证人民自由,各民族一律平等;经济上扶植自耕农,保护佃权;对外增进中苏亲善。各方对这个纲领颇有好评,然而因为种种原因,各方对这个纲领都可谓言大于行,最后只能束之高阁。不仅如此,因为联合政府成立而暂时被掩盖的矛盾也在随时间的推移而凸显。国民党与三区方面围绕三区地位及选举等一系列问题产生了矛盾。此时,国共内战已经爆发,三区方面与中共建立了联系,实际成为中共领导的反国民党阵营的一个组成部分^[16]。而国民党也对三区形同独立的存在很不满意,11月,宋希濂出任新疆警备总司令,力主对三区采取强硬态度,双方的冲突不可避免。
        1947年2月20日起,迪化连续三天发生示威请愿,参加者向省府提出中央军队撤离新疆、重新举行选举、在南疆成立民族军等要求,有着明显的三区背景,因而引起国民党势力的强烈反弹。24日,迪化出现国民党势力操纵的拥护中央、要求取消地方特殊化的游行。次日,游行群众至省府请愿,与支持三区的群众发生冲突,互有死伤,一时迪化人心恐慌,当局宣布全市戒严。此时,张治中正在南京,他对省府主政者未能控制局面很为不满。3月16日,他回到迪化,25日发表告全省民众书,表示:“我们的坚决的态度是,从积极方面说,我们誓以全力贯彻和平条款和施政纲领全部不折不扣实现;从消极方面说,我们誓以全力采取最严厉而有效的办法来制裁破坏和平条款和施政纲领的分子和挑拨者。”^[17]“二二五”事件后的紧张局势得到暂时缓和。但是随后张治中为地方选举问题于5月去南疆巡视,受到群众围攻,他认为此事得到三区方面支持,使原本显得超然的张治中也开始对三区方面不满,他态度的变化,使本来表面上尚能一致的联合政府滑向了解体的边缘。
        新疆联合政府的破裂,是从省政府改组开始的。为了实行地方自治,张治中推出维吾尔族人麦斯武德担任省主席,但麦氏是国民党内维吾尔族头面人物,政治立场与三区方面对立,因而遭到三区方面的强烈反对,决定“宁可不要和平条款,也要坚持我党的政治立场,绝不与大土耳其分子合作”^[18]。5月28日,麦斯武德宣誓就职,三区方面省府成员拒绝出席,此后并拒绝出席麦氏主持的省府会议。张治中事后也认为,他“坚辞省主席保荐麦斯武德一举,终于演成与伊宁方面再度分裂的开端”^[19]。麦氏就职的当天,民选产生的省参议会开幕,但也因为在省主席问题上分为两派,经过一个多月协商仍未能达成一致,结果一次大会未开便宣告休会,联合政府的命运岌岌可危。
        7月中旬,迪化以东的吐鲁番、鄯善、托克逊三县发生三区支持的武力袭击当地驻军的事件,这三个县位置重要,一旦为三区控制,既可以控制出疆通道,又可对迪化形成夹攻之势,还会影响南疆局势,张治中再三犹豫之后,觉得不能再让,遂告宋希濂,“坚决镇压,彻底肃清,交你全权处理”^[20]。由于国民党军队兵力居优,不出几天,便平息了三县武装事变。
        吐、鄯、托暴动迅速被国民党军队平息,使三区方面深感唇亡齿寒,决裂不可避免。8月12日,代表三区方面出任省府副主席的阿合买提江离开迪化回伊宁,随后三区方面成员陆续撤离,维持了一年多的新疆省联合政府最终破裂。此后,新疆局面处于不战不和的僵持状态中。