1945年7月盟国的《波茨坦公告》从原则上规定了战后盟国的对日政策,包括永久剔除军国主义;占领日本领土,直至制造战争的力量彻底摧毁之日;限制日本领土于本州、北海道、九州、四国及其他盟国决定的小岛;解散军队;严惩战犯;战争赔偿等项^[1]。早在日本投降前,美国国务院、陆、海军部联席会议就拟订了《美国在战败日本初期对日关系》的文件,其中指出,美国对日本的总目标是:1.依据《开罗宣言》及其他盟国间的协议,剥夺日本的领土及托管地;2.创造条件,保证使日本不再成为对世界和平的威胁;3.根据日本人民自由表达的意志,建立一个和平的、负责任的政府,此政府应尊重其他国家的权利和日本的国际义务,并支持联合国章程所提出的理想与原则^[2]。日本投降后,美国不容任何对日作战盟国插手,垄断了受降和占领日本的大权。8月30日,麦克阿瑟(Douglas MacArthur)飞抵日本,执行美国单独占领日本的任务。9月2日,在东京湾密苏里号战舰上举行日本投降仪式。9月6日美国参谋长联席会议在给麦克阿瑟的指令中说:“日皇和日本政府是在你作为盟国最高统帅的隶属之下,被授以治理国家的权力的。你可以行使你的权力,只要你认为这是执行你的使命所适宜的。我们和日本的关系不是以契约、而是以〈日本〉无条件投降为基础的。你的权力是至高无上的,在权限方面无须接受日本的任何异议。”^[3]9月7日,盟军最高统帅总司令部(简称盟总)成立。盟总除参谋部外,还设立了全面控制日本的民政、民间情报、经济科学、天然资源等九个局。这些机构以“盟总指令”或备忘录方式指挥日本政府,使盟总成为日本名副其实的太上皇。
        占领初期美国的对日政策与其他盟国从总体上说并无原则分歧,但美军单独占领日本和在对日管制问题上独断独行,引起苏联和英联邦国家的反感。8月22日,美国向中、苏、英三国提出成立十国远东咨询委员会的建议。由于各国意见不一,美国方案搁浅。各国经过数月磋商,直到1945年12月莫斯科三国外长会议上,美、英、苏三国外长才达成协议,在华盛顿设立远东委员会,由中、苏、美、英、法、荷、加、澳、印、菲及新西兰共十一国组成。该委员会的主要任务是:1.制定日本履行投降条件规定的义务时应遵守的政策及标准;2.对盟国最高统帅所颁布的命令及盟国统帅的措施进行考核;3.考虑各参加国提交给该会处理的事务。但委员会不能对军事行动及领土调整提出建议,委员会的决议案须经全体大会多数通过,中、美、英、苏有否决权。另在东京设立盟国管制日本委员会,由麦克阿瑟或其代表任主席,中、苏各派委员一人,英、澳、新、印合派委员一人组成,最高统帅在颁发有关实施投降条款及占领与管制日本的重大命令与指示前,应与该委员会商讨;在实施远东委员会有关管制制度的变更、日本政体和政府的变更的决定时,如委员会成员与最高统帅发生意见分歧,在远东委员会关于此事未有协议之前,应暂缓颁发关于此问题的命令^[4]。
        国民党政府任命驻美大使顾维钧兼任中国驻远东委员会代表团团长,并派代表常驻东京,参与远东委员会及管制日本委员会的工作。但这两个委员会的职责范围纠缠不清,实际上一切工作仍然取决于麦克阿瑟的盟总。中国驻远东委员会的专门委员也认为,委员会的实际功能是为美国独揽对日管制大权起一种掩护与开脱作用,因此各国对此一直颇有非议^[5]。
        1947年6月19日,远东委员会通过《对投降后日本之基本政策的决议》,文件的宗旨是要实现日本的非军事化与民主化。非军事化的主要内容是:“全部解除军备;改组经济,以剥夺日本之作战力量;消灭军国主义之势力;严厉审判战犯”;“严格取缔一切表现军国主义与侵略精神之制度”,以便“保证日本不再成为世界和平与安全之威胁”。民主化的主要措施是:根据日本人民自由表达的意志,尽快建立一个和平民主之政府,在国际上,“履行其国际责任,尊重他国权利并支持联合国之目标”,“而与各国维持永久的和平关系”;在国内,“鼓励日本人民发展个人自由与尊重基本人权之愿望,尤其信仰、集会、结社、言论与新闻之自由;并鼓励其组织民主与代表民意之机构”,等等。文件还对军事占领、盟总与日本政策的关系、联合国权益的保护、解除武装与废弃军备、严惩战犯、解除经济武装、恢复和平的经济活动、赔偿与归还、金融财政政策等项作出规定^[6]。随后,远东委员会又对摧毁日本军需工业(1947年8月14日)、禁止日本军事活动与处置日本军事装备(1948年2月12日)、对日贸易(1948年11月18日)等问题作出决议。
        然而,由于美国对日政策的转变,这些文件基本没有得到贯彻。战后初期,美国在日本推行了一些民主化改革,包括逮捕战犯,进行整肃,解散财阀,农地改革以及制订和平宪法。新宪法保留了日本天皇制,但规定天皇只是作为国家及国民整合之象征而存在。新宪法第九条规定,日本“永久放弃以国权发动的战争、以武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段……不保持陆海空军及其他战争力量,不承认国家的交战权”^[7]。但随着美苏关系的恶化及冷战的开始,随着国民党政权在中国内战中的颓势越来越明显,美国对日政策随之发生了转变。本来美国是指望中国成为它战后在亚洲实行美国主导下的和平的主要稳定因素,成为美国在亚太地区的主要盟友。国民党在内战中的不断失败使美国原来对它的指望落空,美国乃考虑由日本来替代国民党中国承担这一角色。在1947年下半年到1948年上半年美国对日本的政策发生转变,即由摧毁一个敌国变为建设一个盟国,由铲除日本军国主义基础的民主化政策改为重建日本的扶助日本的政策。用国家安全委员会的一个文件的话说,“美国外交政策的一个主要目标是使日本能重新自立”^[8]。这一转变在亚洲各国引发了强烈的抗议浪潮。
        1947年7月11日,美国致函远东委员会,建议委员会各国代表于8月19日在美国举行缔结对日和约预备会议,并提出会议通过决议的方式应采取三分之二表决制。美国这一建议违反了波茨坦会议上确定的对日和约由中、美、英、苏四国外长会议进行准备的原则。显然,在这十一国中,美国自以为要控制三分之二是不成问题的。英联邦国家在十一国中有五个,谁也不能以三分之二票压倒英国。而苏联则可能陷于孤立境地。22日,苏联复函美国,表示“不能同意召开对日草拟和约会议,在片面形式下由美国政府决定,而不经与中苏英各国政府作初步之商讨”。苏联坚持由四强外长会议草拟和约,并坚持四大国的否决权,以确保自己的利益不受损害^[9]。
        国民政府在接到美、苏等国的照会后,于9月14日、19日、30日三次邀集军政要员、社会名流、知名学者举行座谈会,征询对于对日和约问题的意见。国民参政会也就对日和约问题进行了讨论,并提出了建议案。一些社会团体以及报界也纷纷提出各自的主张。综合起来主要有这样一些意见:
        (一)关于对日和约起草形式与顺序。在这个问题上意见颇为一致,即应由中、美、英、苏四大国先作初步会商,再提交十一国会议讨论;在整个讨论签订过程中,必须坚持联合国宪章的原则,即四大国一致的原则,坚持中国的否决权,否则不能维护中国的利益及远东的和平稳定。于树德等认为,对日和约与中国之存亡及发展的关系较任何一国更大,和约中如有任何妨碍中国发展、危害中国生存的条款,中国即不能同意。如果没有否决权,在十一国会议中,中国势孤力单,极易为人操纵,极易被三分之二做成不利于中国的决议,却又不能维护自己利益。他们认为在否决权问题上应该不避与苏联一致的嫌疑。否决权不仅是大国自卫的武器,而且是世界安全的保障。如大国之间不能同意协议,而强迫其接受,则大国团结必然破裂,而且可能招致战争。褚辅成等还认为,和会必须有四强全体参加,尤其在远东,中、苏、日三国壤地错综,无苏联参加,势将使远东局势益陷于纠纷。王芸生等进而认为,中国对日利益与美国不同,也与苏联不同,在谈判对日和约时极需谨慎严正,着眼于今后百年国运,忠实于独立外交,在美苏之间走中间道路,而不可做美国尾巴,如一切点头诺诺,则仍难避免人为刀俎、我为鱼肉的命运,势必后患无穷^[10]。
        (二)关于领土问题。《开罗宣言》与《波茨坦公告》早已对日本领土作出规定,中国东北、台湾、澎湖归还中国,朝鲜独立,千岛群岛划归苏联,有争议的是琉球、小笠原群岛、伊豆七岛、济州岛、竹岛、对马岛、千岛群岛南部小岛。当时讨论得最多的是与中国有关的琉球的去向,大致有三种意见:一种意见强烈主张收回。张其昀、胡焕庸等认为,由历史、地理、经济、民族文化来看,琉球均有归属中国的理由及证据。琉球是中国东海的屏藩,海上的长城,其与台湾岛的关系,犹如海南岛之有西沙群岛。琉球与中国关系,始自隋代,自明洪武五年正式列于中国版图,两年一贡,历五百年而不辍。七十年前日本悍然以武力攫取,是为日本侵略中国之先声。琉球为中国失地之一,自当由中国收回。琉球对中日两国皆有重要战略意义。琉球掌握在日本手中,在消极方面掩护日本本土四岛的安全,在积极方面作进而侵略中国东南沿海的跳板。鉴于其重要军事价值,中国在收回主权后,可同意经由联合国的程序,供国际军队使用,藉以保障远东和平^[11]。另一种意见认为,琉球应恢复为主权国家。琉球在被日本吞并之前是一个主权国家,无论其人种、其经济都是独特的。明清五百年间,中国是琉球的宗主国,但现在恢复宗藩关系与时代潮流不符;另一方面日本无论如何不能再继续兼并琉球,琉球应恢复历史上的古琉球国,以独立的姿态耸立于西太平洋,成为一个和平与安定的因素,而不能再作侵略的跳板。中国可同意美国在琉球建立基地的计划,如果要对琉球实行托管,中国应起主要作用。^[12]第三种意见认为应对琉球实行托管,具体办法有两种:一种是由中国托管,将来适当时候获得独立或成为自治领;一种是交联合国托管,中国保有一份权力^[13]。讨论中还提到一些别的岛屿。济州岛“本来就是朝鲜的地域,应该与朝鲜各道一样属于朝鲜政府的行政权范围”。竹岛原属朝鲜江原道,日本吞并朝鲜后,改变该岛隶属,现在自应将主权返归朝鲜。即令朝鲜不能派代表出席和会,中国应以第三者的立场代为主张。对马岛不是日本固有领土,其形势极为险要,“既控制日本与朝鲜两陆地,又扼制旧日本海与西太平洋两水域”,为东亚及世界的安定起见,对马岛应设置守卫治安及国际社会秩序的警察^[14]。
        (三)关于铲除日本军国主义的基础问题。中国遭受日本军国主义侵略创巨痛深,各界对于如何使日本军国主义不能东山再起的问题十分关心,并大致表达了这样几点意见。第一、废除天皇制。舆论一致认为,天皇是日本法西斯最后的独裁者,是领导侵略的权威,裕仁天皇对一切侵略战争所负的刑事罪责,应交付盟国远东法庭公正审判,并予惩治;天皇制是绝对主义的君主制,是军事的封建的帝国主义,要使日本成为民主国家,必须废除天皇制^[15]。第二、惩办财阀。财阀是教唆军部从事战争、并竭力为军部撑腰的;而军阀侵略是为财阀打天下,财阀是真正的侵略势力,是日本侵略的动力,是左右日本政治的真正力量,是阻碍日本经济民主化的主要障碍,因此必须严惩。有论者认为,盟总对于解散财阀“只做了一些浮表的工作”,与发动战争进行侵略直接有关的财阀没有一人被起诉的,这方面工作太不彻底。对日和约应该明确规定解散日本财阀^[16]。第三、革除其他封建势力。日本的土地关系是封建的寄生的土地关系;日本排斥外来宗教,提倡国产的神道,作为法西斯主义的基础;日本的法西斯主义带着封建神秘主义,这些都要进行改革,法西斯或半法西斯的结社必须禁止^[17]。第四、和约中应当规定一个相当长的时期为对日本进行再教育的时期,以便消灭日本的侵略思想。应该消除一切有关军国主义的心理、思想和制度,中小学教本和各种刊物、杂志、报纸中的此类思想必须消除,中小学教科书应该经过严格的检查^[18]。
        (四)日本战争赔偿也是当时讨论的主要问题之一,详见下一目。
        1947年10月18日,行政院院长张群在参政会驻会委员会例会上报告政府政策方针,就对日政策报告说:“对日和约态度,美国认为起草对日和约只要远东委员会十一国中之多数赞成即可,我则主张所谓多数须包括有否决权之四主要国家在内。中国愿看到日本之和平实现,但反对日本成为和平之威胁;不采取报复手段,但要求应得之赔偿。日本领土问题,开罗及波茨坦宣言已有规定,现仅若干岛屿未有决定。琉球与中国关系最为密切,故我主张应归还我国。赔偿方面,中国损失最大,调查困难,损失数字约为美金五百余亿元。参政会对于对日和约之建议与政府之政策,甚多符合之处。总之,我国对日之基本原则仍为宽大。”^[19]
        国民政府参考综合了各界表达的意见,提出了种种折中的方案,力图促成对日和约的早日缔结。《外交部三十七年下半年度施政计划纲要》规定:“七、促成对日和约之签订。对日和约之签订,自宜早日完成,以彻底铲除日本侵略主义,摧毁日本军事经济工商作战潜力,达成我国最大比额与优先受偿之赔偿原则,并监督日本政府完成真正民主化。惟为达到此种目的,中国必须于未来和会中获得其应有之特殊地位,中国不能放弃此种地位,以求和会之早开与和约之早订。”但由于美苏在此问题上意见尖锐对立,不能调和,和会迟迟未能举行^[20]。