清政府搞预备立宪的直接目的是要安抚和笼络立宪派,借以稳定国内的政治形势,以便集中力量镇压和防范革命党。所以立宪派的态度如何对清政府至关重要。而立宪派对清政府原本抱有很大的希望。当预备立宪诏书发布的时候,立宪派表现了极大的热情。他们说,这是“本朝二百余年未有之盛举”,甚至是“我国历史以来五千余年未有之盛举”^[1]。他们好像在沙漠中长途跋涉之后,突然看到绿洲的幻景一样,一下子振奋起来,以为发展资本主义的乐土就在眼前了。1906年这一年,中国近代资本主义企业的投资额达到二千二百九十万元,创造了历史最高纪录,比1900年到1905年这六年的累计投资总和还多五十余万元,这是资产阶级和一部分开明士绅对立宪前途充满希望的最生动的表示。但是,好景不长。官制改革暴露了清政府无意真正实行立宪,于是立宪派的希望逐渐暗淡下来,以后再也不曾恢复起这种投资的热情。
        可是,立宪派还没有绝望。他们以为,既然清政府被迫走出了第一步——做出准备实行立宪的表示,那么,只要继续施加压力,或许会迫使它接着走第二步、第三步……一步一步地终于走上立宪的轨道。以后一次又一次地发动国会请愿运动,就是为了这个目的。
        清政府对立宪派的力量并没有足够的估计。它以为可以像对付小孩子一样,哄一哄就会安静下来。结果并非如此。自宣布预备立宪后,立宪派逐步形成为一个有一致的目标,有相当的组织,与政府相对立的全国性的政治力量。而这个政治力量的主要意图是要削夺朝廷的大权。对此,清政府又恐惧,又嫉恨。专制统治者当然不肯把权力让给立宪派;但又怕立宪派叛离自己,使预备立宪无法进行,造成国内政治混乱。经过苦心筹谋,才弄出一套应付立宪派的策略。第一是拖延。即尽力推迟开国会、定宪法、实行宪政的时间。起初,清政府根本不提何时开国会、实行宪政;到1908年为了平息国会请愿运动,不得已预定下九年筹备的期限。但立宪派仍不满足。最后在出现了大规模群众请愿高潮的情况下,清廷又被迫将召开国会的期限提前三年。其实,这仍是应付手段,并非真的打算在宣统五年就把大权赋予国会。它只不过是拚命争取时间,以便采取步骤来确立和巩固皇室集权。第二是敷衍。为了欺骗舆论,清政府不能不多少做一点“预备立宪”的表示。成立谘议局,开设资政院,都是应付和安抚立宪派的手段。清政府想以这种手段,象征性地给立宪派一点“参政权”,使他们有所满足。然而,立宪派却利用谘议局、资政院同统治者展开了斗争。第三是限制,即限制立宪派的活动。1908年3月,清政府公布的“集会结社律”规定,“宗旨不正,违犯规则,滋生事端,防害风俗”者,均在取缔之例。按照这一笼统的条文,政府可以随心所欲地取缔一切自己所不喜欢的结社和集会,同时炮制的“报律”,更为专横。规定报纸出版前夕要将内容全部送审,企图把舆论完全控制起来。在整个“预备立宪”期间,清政府和某些地方督抚,曾多次封禁报馆。1910年天津的《北方日报》创办伊始,只因其先期所发广告有“监督政府,向导国民”的字样,即被禁止出版^[2]。此外,清廷还多次特发谕旨,禁止士庶学生干政。如1907年12月接连发布两次上谕,严禁绅商士庶借口立宪,干预朝政,严禁学生干预政事。立宪派对这些反动政策和措施,非常不满。他们指责道:“言论、出版、集会,非立宪国所谓三自由乎!各国之立宪也,付三自由于民者也,今中国之立宪,乃先收此三自由于民!”^[3]
        通过实践,立宪派越来越看清了清政府是“假立宪之名,行专制之实”。到1910年第三次国会请愿运动高潮之后,清政府竟以赤裸裸的暴力来对付他们,从此立宪派中许多人开始产生绝望情绪。《时报》发表社论说:靠和平请愿的办法,再也得不到什么了;“苟犹有以为不足者,势非另易一办法不为功。然今日国民之实力,恐亦未易语此也”^[4]。想要另外寻求一条道路,但又感到没有力量。北京的请愿代表团在奉命宣布解散时,曾向各省立宪派发出一份《通告书》,也表现了这种情绪。书中说:“朝命即下,度非复挟一公呈、一请愿书可以力争也;又非复少数人奔走呼吁可以终得请求也;惟诸父老实图利之。”^[5]向全国的立宪派表明,请愿已毫无希望,以后如何行动,由大家自行抉择。谘议局联合会也发出了与这个意思相同的《宣告全国书》^[6]。
        在绝望和愤慨之下,一些较激进的立宪派骨干表现出赞助革命的倾向^[7]。这种倾向无疑地加强了立宪派与清政府间在政治上的对抗,并影响到他们在武昌起义后所采取的政治态度。
        在镇压了国会请愿运动之后,清廷于1911年5月建立起皇族内阁。这几乎使所有的立宪派都愤怒了。宪政编查馆与会议政务处在会奏内阁官制及办事暂行章程的奏折中,强调“国务大臣责任所负,自当用对于君上主义,任免进退皆在朝廷”;“议院有弹劾之权,而不得干黜陟之柄”^[8]。立宪派在请愿国会时,明确主张,设立责任内阁必须接受议院的监督,对议院负责任。而清廷所任命的内阁,只对君主负责任,则议院便无从监督内阁,所谓“弹劾之权”,便同旧日御史的弹劾权没有多大区别了。尤其使立宪派愤慨的是朝廷所任命的内阁名单。总理大臣是曾经一再被弹劾的、除招权纳贿之外一无本事的庆亲王奕劻,以下有两个协理大臣那桐(满)、徐世昌;其余各部大臣是:外务部梁敦彦,民政部善耆(皇族),度支部载泽(皇族),学部唐景崇,陆军部荫昌(满),海军部载洵(皇族),法部绍昌(满),农工商部溥伦(皇族),邮传部盛宣怀,理藩部寿耆(宗室)。在十三个内阁成员中,汉族大臣只有四人,满族大臣则有九人,占绝对优势。而且这九人之中皇族竟占了五个,所以一开始人们就叫它“皇族内阁”。立宪派舌敝唇焦,奔走呼号,要求开国会,设责任内阁,到头来,国会被拒绝,却弄出一个皇族内阁来。这对立宪派的宪政理想简直是极大的污辱。当时在北京参加谘议局联合会的各省立宪派领袖和骨干分子,连续两次上折,抨击皇族内阁不合立宪国的通例,宣称“皇族内阁与君主立宪政体者,有不能相容之性质”^[9]。并指出皇族内阁的出现,表明“朝廷于立宪之宗旨有根本取消之意”^[10]。所以强烈要求另简贤员,组织责任内阁。但是,皇族集权是载沣等人的既定政策,在这个涉及统治大权的问题上,一小撮满洲贵族是绝不肯让步的。7月5日发布的谕旨,严厉训斥各省谘议局议员,声称:“黜陟百司系君上大权,载在先朝钦定宪法大纲,并注明议员不得干预。值兹预备立宪之时,凡我君民上下,何得稍出乎大纲范围之外!乃该议员等一再陈请,议论渐近嚣张,若不亟为伸明,日久恐滋流弊。朝廷用人,审时度势,一秉大公,尔臣民等均当懔遵钦定宪法大纲,不得率行干请。”^[11]载沣等人已不顾朝廷体面,与议员互相指责。议员们指责朝廷违背立宪公例,朝廷则指责议员们违背钦定宪法大纲;议员们指责朝廷有根本取消立宪之意,朝廷指责议员们“一再陈请,议论渐近嚣张”。这表明,朝廷与立宪派已经离心离德,清廷笼络立宪派的政策已经破产,预备立宪的骗局已经揭穿了。这时,连思想一贯保守的张謇也批评朝廷,“均任亲贵,非祖制也;复不更事,举措乖张,全国为之解体”^[12]。
        张謇对皇族内阁既已不抱希望,所以他在那年赴京^[13],特地绕道从武汉北上,到彰德下车去拜访谪居中的袁世凯于洹上村。他与袁谈话之后,认为袁的意度“远在录录(碌碌)诸公之上”^[14]。在日本的梁启超也认为“国势杌陧不可终日,中智以下咸忧崩离”,已到了“阳九否极之运”^[15]。所以他暗中加紧活动,联络个别亲贵,联络军人^[16],准备伺机发动政变。而在京参加谘议局联合会第二次常会的各省立宪派头头,如汤化龙、谭延闿、孙洪伊、蒲殿俊等,这时则积极着手组织全国性的政党,这也是一个很值得注意的动向。
        立宪派组党的意向是早就存在的,而且可以说,预备立宪公会、政闻社等都多少具备了政党的雏形,只是规模相当小,受到地域的限制。国会请愿运动为立宪派造成了全国性的联合,给组建全国性的政党准备了客观条件。当清政府下令驱散请愿代表,接着以暴力镇压请愿运动时,立宪派看到,他们已没有进行政治斗争的适当的组织形式,组党的需要就显得更迫切了。于是从1911年春起,立宪派便加紧进行组党活动。3月间,孙洪伊以谘议局联合会的名义邀请各省谘议局负责人进京会议。公开说的是筹商国是,实际则以组党为最主要的动机。他们预定会议的目标为:“一、破政府轻视国民之习见;二、动外人尊重我国民之观念;三、充吾民最后自立之方针。”^[17]明显地透露出立宪派努力确立其独立政治地位的企图。各省谘议局的议长或副议长大部分应邀到京参加了会议,使会议显出很大的重要性。组党会议是紧接着谘议局联合会会议之后进行的。经过充分的讨论协商,确定党名为宪友会,于6月4日宣告正式成立。会议选举雷奋、徐佛苏、孙洪伊为常务干事;决定设总部于北京,在各省设支会,并推定了各省支会发起人。宪友会的基本政纲是“以发展民权,完成宪政为目的”。具体政纲有六条:1.尊重君主立宪政体;2.督促联责内阁;3.厘理行省政务;4.开发社会经济;5.讲求国民外交;6.提倡尚武教育^[18]。这个政纲只不过更为明确地表明了立宪派的主张,其中列入“国民外交”,“尚武教育”,则与外交形势有关,其他并无特别之处。但当时报刊披露,在组党过程中,立宪派对于谘议局、资政院的议案并不注意,他们“对于时势有一种紧急自卫之意”^[19]。《时报》并且说:“反复推寻,然后知该党所发表之政纲,不过表面上之揭橥,至其中之所难言者,则留待明眼人善为体会之而已。”^[20]这种隐晦的说法反映出这样一个事实,即立宪派过去是立足于要求朝廷俯顺舆情,实行立宪,表现了对朝廷的依赖和眷恋;组织宪友会时的立宪派是立足于扩大自己的实力,对朝廷已没有多少倚赖和眷恋之意。其中有些人甚至已准备遇有机会就要叛离清廷。武昌起义给他们提供了这种机会。这固然表明了立宪派的投机性,但也正是他们对清廷改变态度的结果。