北京临时政府的成立过程,清楚地表现出两个显著特征:一是表面上依据《临时约法》行事,一是始终贯穿着袁世凯北洋军阀集团与南方革命党人的激烈争夺。这既规定了它的组织形式,也决定了它的性质。
        以袁世凯为首的北洋军阀是一个代表大地主大资产阶级利益的庞大军事政治集团。多年来,它对内镇压人民,对外投靠帝国主义,上交权贵,下结死党,肆无忌惮地扩充势力。武昌起义后,其全部活动,无论是公开的,隐蔽的,军事的,政治的,集中到一点,就是为了夺取国家最高权力,建立北洋军阀的统治。所以,袁世凯必然要竭力控制北京临时政府。
        首先,组织总统府,“专以封其党羽,充其实力”^[1],把总统府变成了北洋集团的大本营。袁世凯刚被举为临时大总统,就迫不及待地设立“临时筹备处”,作为办事机构。其《规约》规定:本处“直隶于新举临时大总统”,“所有各股办事员应由新举大总统选派”^[2]。而袁所选派的五十人,大多为“前清时代红人”^[3]。他又改前清军咨府为军事参议处,“一切皆仍其旧”。同时设秘书总长一职,委前清侍郎宝熙充任。唐绍仪内阁成立后,袁世凯将部分人员安插各部,对总统府班底加以重新调整。4月21日,他下令撤销临时筹备处、军事参议处,改设秘书厅及军事处为总统府办事机关。秘书厅以梁士诒为秘书长,阮忠枢为次长,施愚、吴廷燮、张一麐、余迪侯、闵尔昌、沈祖宪、李景、陈毅、余抚辰、曾彝进等为秘书;军事处以禁卫军军统冯国璋兼任总长(后以荫昌接任),傅良佐为次长,田文烈为秘书长,均系北洋亲信或幕僚。为了加强总统府的实力地位,他不顾南方革命党人的反对,将原巡防队、武卫右军改编成一支拥有三十五个营的拱卫军,任段芝贵为总司令,袁乃宽为军需长(后以田文烈接任),受总统府直接节制^[4]。
        此外,袁世凯还以“咨询一切”为名,于总统府内设立外交、政治、军事、海军、法律、教育、边事等各种顾问,顾问又有头等(高等)、二等、三等之分,其实际目的不过是借以安插私人,网罗社会“名流”和牢笼革命党人。正像著名记者黄远庸所揭露:“彼以为天下之人,殆无有不能以官或钱收买者,故其最得意之政策,在宠人以勋位,以上将、中将、少将种种,其他或以顾问,或以赠与,或以其他可以得钱者之种种。”^[5]因此,顾问愈设愈多,名目愈出愈奇,以致有人讥评说:总统府顾问“比较前清弼德院尤为茂盛”^[6]。
        其次,蔑视《临时约法》,蓄意破坏责任内阁制。袁世凯不仅强行夺去外交、内务、陆军和海军等重要各部权力,怂恿这些部门奉行“独立主义”,以拆内阁的台,而且千方百计缩小内阁权限。临时参议院迁京前夕,曾依据《临时约法》通过了《国务院官制》和《各部官制通则》。唐绍仪内阁成立不久,袁世凯即提出“修正案”,交参议院议决。其重要“修正”为:一、将国务总理“承宣机宜,统一行政”的权限,改为“保持行政之统一”;二、对于“国务总理于必要时,得中止各部总长之命令处分”,以及各部总长“于各地方行政官于必要时,亦得撤消或停止其命令处分”的规定,认为“必要”二字“范围太广”,“非有一定之权限”,难免“滥用其停止或撤消之权”,须限制为“只在违背法律、逾越权限时用之”;三、各部简任、荐任各官,在分司以上者“权限属于大总统”,“应由大总统下令”;分司以下者“权限属于各总长”,“应由各总长下令”^[7]。关于第一点,参议院讨论时议员彭允彝曾提出反对意见,认为仅规定“保持行政之统一”,则内阁“政治上必不能活动”,且与《临时约法》所定责任内阁制原则相违背,主张改为“国务总理为国务院首领,定全国大政之方针”。但出席参议院常会的政府委员则声称,确定大政方针“乃大总统之权限”,决不能属于国务总理,否则“大总统何所事事?”^[8]由于政府委员的坚持和多数议员不表同意^[9],彭允彝的提议未能通过。这样,通过“修正”官制,袁世凯不仅取得了内阁各部分司以上各官的任免权,而且从法律条文解释上取消了内阁得制定大政方针的权力。
        袁世凯并不以此为满足,他还要进一步加强对内阁的控制。例如,“财政军政大问题,皆直接由总统府处理,并不报告于国务会议”^[10]。由财政总长与“其他通晓财政人员”组成的财政委员会则专为控制财政大权而设,它的任务是“研究各项财政问题,以供政府之采择”;而所谓“研究”,不过是先由财政委员会“筹备一切,始交财政部遵照办理”而已^[11]。因此,当时就有人评论说:“财政一项,则交通部、财政部与总统府是一是二,何人知之?”^[12]
        再次,以“限制过苛”为借口,竭力摆脱参议院的监督。还在南京临时参议院北迁以前,袁世凯就认为参议院“权限亦须略为改缩”,特命临时筹备处“将该院院章悉心考核,量为增减”,作为临时参议院在北京正式成立的先决条件^[13]。后来他虽未敢正式提出,但行动上却常不经参议院议决,便“巧立官名,以为任命”,公然以命令取代法律,致使“私官日多,直与专制之任官无异,而荒谬绝伦之任官遂亦层出不穷”^[14]。
        但是,由于同时受到内阁和参议院两方面的牵制,袁世凯毕竟还没有达到他所企望的垄断全部权力的目的。
        在内阁方面,尽管袁世凯对它极力破坏、操纵,但在法律和事实上,它仍具有责任内阁的性质。首先,即依“修正”过的《国务院官制》,内阁仍然拥有广泛的权力。比如,《官制》规定:国务总理依其职权或特别委任得发院令;就所管事务对于地方长官得发训令及指令,并得停止或撤消地方长官所发违背法令的命令或逾越权限的处分;临时大总统公布法律、发布教令及其他关于国务的文书,须由国务总理或全体国务员或总理与有关国务员副署;法律案与教令案、预算决算案、预算外之支出、军队编制、条约案、宣战媾和事项、简任官进退、各部权限争议等等,均经国务会议,会议时以国务总理为议长^[15]。其中,“副署权”的规定尤其重要,因为这项规定意味着对袁世凯“公布法律、公布教令及其他关于国务之文书”可以同意,也可以不同意;而不同意即意味着袁世凯公布的法律、教令等无法律效力,如一意孤行,就是侵法越权。这对袁推行专制统治不能不是莫大的限制。因此,当时就有人发表评论说:《国务院官制》规定国务总理之权,“范围非常广大,苟本此而实行之,则内阁政治之精神实于此寄”。并指出:国务总理职权虽未指明“定大政方针”一语,而国务会议所议各项内容,已“尽举其实”^[16]。
        其次,更为重要的是,在当时革命党人的心目中,普遍认为责任内阁制直接关系到民主共和国的巩固,绝不能听任袁世凯及其党徒随意破坏。因此,同盟会阁员决心以维护和实行责任内阁制为职志。例如宋教仁,农林原非其所长,更“非中心所愿”,但为实行责任内阁,他毅然就任,不仅“对于当尽之职务莫不次第实行”,相继拟定了一整套发展农林的计划,而且努力使内阁成为一个“志同道合,行大决心,施大毅力,负大责任,排大困难”,“有系统、有秩序之政见”的名副其实的“责任内阁”^[17]。每开国务会议,他发抒政见,议论政策,“说话最多”^[18]。他认定制定“大政方针”为内阁当然“责任”,屡次提议于国务会议,继而又自告奋勇代内阁草拟了一份全面而详尽的“政见书”。他虽然主张“集权政府”和“速行军民分治”,但完全是作为巩固和建设民主共和国的一项基本政策,并为加强与提高内阁地位而提出的,与袁世凯企图独揽大权、专以削弱同盟会力量有本质的不同。又如蔡元培,同样竭诚维护责任内阁制原则。他坚决主张“划清大总统及国务院权限”,反对“事事奉令承教于大总统”。为此,他提出:国务院是个“定大计,负责任”的有机体组织,阁员不能随意单独行动,更不可“用阴谋,逞机智”^[19]等等,表现了他一贯追求民主政治的进取精神。在宋、蔡及其他同盟会阁员的影响和支持下,有意实行“责任内阁”的唐绍仪,“事事咸恪遵约法”^[20],“每有要议,必就商于蔡、宋二君”^[21]。“袁世凯以每有设施,辄为国务总理依据约法拒绝副署,致不能为所欲为,深滋不悦。”^[22]因此,当时舆论都称唐绍仪内阁为“唐宋内阁”^[23]。
        在参议院方面,虽然它迁到北京后发生了显著的变化,但作为辛亥革命的直接产物,维护民主共和,反对封建专制仍是它最基本的特性。首先,临时参议院是在承认《临时约法》的情况下迁到北京的,这就使它不能不拥有《临时约法》所赋予的极大权力。其次,同盟会议员坚持民主共和的立场,决定了他们必然采取维护《临时约法》有关“同意权”、“议决权”的态度。再次,反对派议员固然拥护袁世凯,但也仅是“假借”其实力,以求达到分享权力的目的。每当袁世凯背离宪政轨道时,《临时约法》照样是他们抵制袁的有效武器,这说明他们同样需要“议会政治”。所有这些,都使临时参议院不能不与袁世凯处于对立的地位。
        其实,早在袁世凯就任临时大总统时,南京临时参议院就曾向他指出:“《临时约法》七章五十六条,伦比宪法”,要求他“守之维谨,勿逆舆情,勿邻专断,勿狎非德,勿登非才”^[24]。迁到北京后,临时参议院更明确宣布:立国根本,全在于“廓清秦政以来十二朝专制之锢习,及晚清时代社会传染之恶风”。并表示:“苟有利于国者,措施虽有时以权济变,本院亦靡不乐为赞助,期于成功;否则,苟且之策,补苴之术,形式徒具,精神坐亡,本院职司所在,万不能同流自陷,辜负国民。”^[25]这实际就是对袁世凯的警告。正是在这一思想的指导下,为维护民主共和,反对专制独裁,临时参议院与袁世凯展开了一系列的斗争。仅7月以前,就有以下数端:
        其一,反对违法任命政府官吏。4月10日,袁世凯无视《各部官制通则》关于各部设次长一人的规定,又不经参议院议决同意,便下令任命张元奇、荣勋为内务部次长。5月4日,袁的追认咨文送到参议院,遭到议员一致反对。他们指出,“以咨文而忽然变更参议院议决案,并无提出修正案,在法律上已不正当”,况增加案未经提出,先已任命,“殊于约法相违背”。他们表示:“断不能以位置私人之故而增加次长”,“徒为政府增加闲职”,更“不能以咨文而即可以变更法律”。最后,参议院议决维持原案,“内务部无须增加次长一人”^[26]。12日,袁世凯只好下令取消对张元奇的任命。此外,他不经参议院议决,擅自任命胡瑛为新疆青海屯垦使等专断行为,也同样受到参议员的严厉质问。
        其二,对于袁世凯交议的国务院官制修正案、各部官制通则修正案以及各部各局官制修正案,临时参议院不仅常发反对之词,且运用“议决权”,多所删减。对于财政部官制修正案,它指责该部“设局不妨其多,用人不妨其滥”,“造币厂、印制局皆为安插私人之地”。对于蒙藏事务局官制案,它认为第一条“关于一切”四字“权限太大”,径予删去,所定秘书、佥事、主事人数亦须减少。对于法制局官制修正案,它删去了聘任外国人为顾问一条,而对“酌设编辑员”一条,以“人数未经定明,恐有滥竽之弊”,改为限制在“四人以内”,参事也由十二人改为八人。对于铨叙局、印铸局、临时稽勋局的佥事定额,它坚持铨叙局由十四人改为四人,印铸局由八人改为四人,临时稽勋局则全部删去,仅保留调查员,由委任改为荐任,专任十人,兼任无定额^[27]。这样就大大减少了袁世凯安插亲信的机会。
        其三,临时参议院还先后通过了一系列提案,咨催政府交院议决。其中包括预算决算、迅定地方官制、迅定户籍法、迅定服制服色并注意采用国货等案,尤以催交预算决算最为坚决。自5月11日到7月14日,它连续三次咨文袁世凯,最后一次并限期一月内交院议决。袁世凯不得不于7月15日向参议院交出一纸《六月份支出概算书》。不料这样更激起了参议员的愤怒,他们一致斥责袁世凯“敷衍了事”,“与约法上大有冲突”,指出:7月“始将六月份之概算提出,其昏愦为何如?直可谓之不懂法律。设使本院亦盲从而议决之,岂非亦是一个不懂法律耶?”“政府如此欺诈手段,本院一经议决,岂不贻人口实,传为笑柄?”^[28]于是,临时参议院当即议决将原书退回,重申袁世凯必须于一个月内交出临时预算。参议院所以如此坚决地要求袁世凯交出预算决算,除其职责方面的原因外,更重要的是它认为,此事“与民国前途关系极大”,“盖必有预算,而后政府用款方有标准,不至浮滥”,借款亦不致“漫无限制”^[29]。有的议员还指出:“参议院万不可为政府之傀儡……如不定以期限,令政府交议临时、正式预算,恐垫款用罄,参议院、临时政府、中华民国亦将从此相随而告终矣!”^[30]
        事实证明,临时参议院对袁世凯的斗争虽然有限,威力也不大,但毕竟对他的手脚有所束缚,使他无法恣意妄为,实际上成了他专制独裁的重要障碍。
        如同袁世凯揽权有其社会基础一样,共和观念的深入人心,民主潮流的蓬勃发展,和同盟会在南方仍拥有相当力量,也为内阁、临时参议院行使《临时约法》赋予的权力提供了必要的社会条件。没有南方各省革命力量作后盾,仅靠内阁或临时参议院来约束袁世凯,是不可想象的。
        以上事实表明,在北京临时政府建立过程中,袁世凯北洋军阀势力显然居有优势地位,北京临时政府实际上为他们所控制。因此,北京临时政府的建立标志着北洋军阀统治的开始。但另一方面,资产阶级革命党人乃至前清立宪派,还掌握着部分行政权和立法权,并力图利用内阁和临时参议院对袁世凯加以制约,因而还不能说北京临时政府就是北洋军阀政府。由于它还保留着资产阶级民主政府的一般形式,所以它实质上是一个以北洋派占主导地位的联合政府。