1913年7月爆发的二次革命,总的说来是以孙中山为首的南方国民党人发动的;但从爆发前夕的准备情况来看,实际上是袁世凯有意挑起的,因为他早就作了武力统一的准备。
        经过辛亥革命,北洋各军战斗与非战斗减员十分严重。袁世凯出任临时大总统后,立即“密札善后办法九条”^[1],着手整补各军。但由于遭到南方的抗议,除雷震春新招八营外,其他各军基本处于停顿,至1912年6月间,缺额状况仍十分严重。据当时有关记载,二镇只存六千,三镇四千,四镇三千^[2]。然而,袁世凯懂得没有军队便没有他的一切,因此,他一面“敷衍元勋”,一面仍“尽全力为秘密军事上之准备”^[3]。
        1912年8月,袁世凯密令“各军统制,一律招足十成,不准缺少一名”^[4]。同时,他继续用封建宗法关系,加强对军队的控制。总统府军事参议处传谕各镇初级以上军官说:“北方各军官源于小站,故袁总统为北军之父母,今我北方军订互约三事,从者签名,不从者用武力对付。一、袁总统为北方各军之父母,无论何人,有与袁总统反对者必出死力与之抵抗;二、大总统有统辖海陆军全权,凡我军人,只知有总统,不知其他;三、凡我军人当绝对的服从总统命令。”^[5]因而北洋各军就一直在秘密备战。1912年底,李纯的参议李廷玉为出席中央军事会议,曾为李纯草拟“简练劲兵,迅筹军实九策”^[6],得到袁世凯和段祺瑞的认可。尽管中央财政拮据,但袁世凯仍在充实军备。据海关统计,天津一口输入的军火,1912年为二百七十二万两,1913年为四百九十万两。而1913年宋案发生前的瑞记第三次借款三十万英镑和陆军部捷成借款二十八万八千余元,更全部用于订购军火。
        与此同时,袁世凯还针对南方作了相应的军事部署。他把第六师(镇改称师)部署在信阳,以师长李纯任豫南镇守使。他支持溃退兖州的张勋所部江防军,同意张于1912年四五月间扩编至一万多人,改称武卫前军,约二十三营,超过一师编制,并不顾南方的强烈抗议,拒绝裁撤张勋所部。他让辛亥时招募的武卫军左翼倪嗣冲部屯兵颍州,兵力扩至十营,于1913年初改编为武卫右军。这三支部队,成为袁世凯监视南方的第一线部队。他又任雷震春为护军使,驻兵郑州;任刘询为直隶混成旅旅长,将建制扩充完备,驻廊坊。更为重要的是,袁世凯于1912年四五月间即着手将武卫右军右翼二十五营扩编为拱卫军,共五路三十营,任段芝贵为总司令,分驻北京、彰德两地。拱卫军的组建,既加强了袁世凯对军队的控制,又使北洋军有了一支战略总预备队性质的军队。除上述各部外,袁世凯直接指挥的北洋各军,第一师(师长何宗莲)驻张家口,第二师(师长王占元)、第三师(师长曹锟)、第四师(师长杨善德)驻在京畿、直隶一线,护卫京师,前清禁卫军仍由冯国璋统率驻于北京,第五师(师长靳云鹏)驻山东,第二十师(师长潘矩楹,后为卢永祥)驻奉天新民,中央第二混成旅(旅长吴庆桐)驻奉天旺官屯。毅军(军统姜桂题)主力驻热河,一部由赵倜统带驻豫西,另一部交直隶提督马金叙统带。而地方上,河南有一师一旅,山东兖州尚有田中玉部巡防营等等。以上总兵力,大致相当于十五个建制师,整补后的总兵力当超过十五万人,而整体部署相当严密。
        1913年3月间,河南都督张镇芳致函段祺瑞,建议用兵。他说:“窃谓刻下大局虽在外患,尤在内忧。上海欢迎国会团闻已解散,而意存破坏,可虑者甚多:如迁都也,宪法也,用人之同意也,省长之民选也,政党之内阁也,地方之分权也,假公济私,争名夺利,但知运动,不顾危亡。开会前途,可以逆料,非武力解决,恐不能息此风潮。”^[7]段复函表示:“至于党派竞争,不顾大局,非武力震慑不可,自当密为筹备。”^[8]北洋派在宋案发生以前,就已磨刀霍霍了。
        随着南方反袁情绪的高涨,袁世凯也加强了战争准备,并由此引起了一场意外的内部冲突。4月初,参谋部借口蒙事不靖,电令张勋暗中准备,驻济南北洋第五师师长靳云鹏也奉命下动员令,实际上是要他们做好对南方用兵的准备。但参谋部电令不明确,张、靳两部互不摸底。张勋是个顽固的复辟派,企图据有山东,拥宣统复辟。他于4月11日发饷时,宣布备战令,截留津浦车辆,准备向南移动。时靳云鹏的第五师也正向韩庄集中,看到张勋行动异常,即拆毁铁轨,截留车辆,对张戒备。江苏第三师得到警报,根据苏督命令,立即作了战斗准备,并希望与北洋第五师协调行动。参谋部看到自相冲突,只好电明解释误会,靳且亲至兖州与张会晤。于是,一幕喜剧性的冲突暂告结束,各方复归原位。
        但是,袁世凯并没有从此停止备战活动,而且继续加紧募兵添械。4月中旬,陆军部密令上海制造局督理陈榥赶运一批枪弹交扬州徐宝山,用徐以牵制革命党人,不久又令陈解步枪子弹六十万颗到京。但程德全害怕给南方革命党人火上浇油,命令截留缓发。北京当局遂令德州北洋制造局解运给徐。善后大借款合同签订后,袁世凯得到了帝国主义的支持,顿时觉得胆壮气粗,开始明目张胆地对南方用兵了。
        1913年4月30日,袁世凯在中南海海晏堂召开秘密军事会议,除部署军事外,决定采取措施制裁反袁报纸。翌日,袁命陆军总长段祺瑞代理总理,让因宋案受到舆论攻击的赵秉钧称病请假,从而加强了军事控制,增强了战争气氛。5月3日,袁世凯以西文报纸报道的革命党人备战消息为由,公然发布除暴安良令,矛头直指孙中山、黄兴。命令威胁说:“总统向称公仆……但使众望允孚,即能被选,何用藉端发难,苦我生灵。倘如西报所言,奸人乘此煽诱,酿成暴动,则是扰乱和平,破坏民国,甘冒天下之不韪。本大总统一日在任,即有捍卫疆土、保护人民之责,惟有除暴安良,执法不贷。”^[9]
        5月6日,总统府召开第二次秘密军事会议,决定了作战总方略,其中规定:“有攻击南方敌军任务之北军,第一期对于湘、赣、皖、苏作战,利用京汉、津浦两路线集中,以鄂省为主要策源地,并以海军策应沿岸,兼妨害敌军之集中。”^[10]李纯即于5月12日命令步兵第十一混成旅旅长马继增亲率二十一团开往田家镇,分兵武穴,监视九江及安徽方面,命令二十二团团长张敬尧开往兴国,并亲率师部进驻蕲春。继六师之后,北洋第二师也于5月底自保定南下,进驻湖北孝感,为六师后援,并弹压湖北地面。
        与此同时,由于驻上海一带的海军舰队倾向革命,海军总长刘冠雄悄悄派人运动海军拥袁。5月中旬,海军部把这些舰队调赴烟台集中检阅。当时,孙中山主张阻止海军北上,但黄兴、陈其美以为无碍,未予阻拦。结果,海军为袁世凯所收买,改变了政治立场。至此,袁世凯已经摆好了决战的阵势。