唐绍仪内阁成立后,熊希龄出任财政总长。1912年4月6日陈锦涛交卸了部务,南京临时政府财政部宣告结束。熊于5月6日接收了北京度支部事务,不久即解散了度支部,另行成立财政部筹备处,以王璟芳为总办,章宗元为帮办,糅合南北新旧部员办事。
        当时,财政危机十分严重。一方面,由于战争破坏,经济萧条,税收减免,体制紊乱而使收入锐减;另一方面,由于军队膨胀而使支出剧增。尤其是中央财政,几乎没有收入。除了要各地厉行裁兵节饷之外,“惟以输入外债,以救急需”^[1]。尽管财政如此困难,但在革命思潮高涨的形势下,国务总理唐绍仪在规划财政时,仍强烈地希望以振兴实业来促进民族的复兴。他在与银行团接洽借款时,提出了五年内借款六千万英镑以整理财政、振兴实业的计划,准备在偿还外债之外,其余的款项以80%用于实业,20%用于军政及教育方面。然而这个计划,由于列强提出了监督中国财政的要求而未能实现。面对着列强干涉中国财政的图谋,各派之间在财政方针上出现了严重分歧。孙中山、黄兴主张在国内筹集资金,通过提倡国民捐、发行不兑换纸币来解决财政问题。同盟会由黄兴出面提出的国民捐方案,规定财产在五百元以上累进征收,工薪在十元以上者,捐纳十分之一,以三个月为限,带有强迫性质,并非自愿认捐。同盟会的方案得到国务总理唐绍仪的同情。但是,袁世凯、熊希龄以及共和党、统一党等都不赞成。中国银行正监督吴鼎昌(熊派)认为,强迫国民捐和不兑换纸币是行不通的。他说:“试观现时全国殷富巨室,大都以就近租界为护符,以外国银行为库藏,内地所余不过日用零星之现货,与土地房屋等之不动产而已。若以强迫之力,夺其生活之资,恐中下社会人民势必相率迁入租界,全国骚然,大祸立至矣。”^[2]袁世凯在参议院正副议长进谒时明确表示:“唐总理拟行勒捐及不换纸币,仆不谓然。苟行其说,全国骚然,危亡立见,与仆建设民国、确定共和政体之初心大背。闻前日唐总理亲以此意商诸贵院诸君,故仆今日亦为诸君言之,聊表区区之意耳。”^[3]在袁世凯主持下,熊希龄和后任财政总长周学熙,实行单纯依赖外债的政策,使民国元年、二年间的财政,不能不为列强所牵制和操纵。
        1912年6月,为了整理财政,增加中央收入,建立中央集权的财政体系,财政部提出了在各省设立国税司(后改称国税厅)的计划。国税司由财政部直接领导,司长由部委派。财政部打算“从北方入手,先行整理北方税务……渐行推及于南方”^[4]。但一方面,中央集权还是地方分权的问题没有解决,要把地方的财权收归中央,在事实上还做不到。另一方面,国家税和地方税如何划分的问题也在争论之中,没有解决。江苏都督程德全主张“如地税之属于直接者,应归地方收入”^[5],“各省有此经常之费,可以兴办实业,可以推广学校,可以整顿警察,不数年间,地方行政气象一新,民生既因之发荣,税源亦随之展拓”^[6]。而奉天都督赵尔巽则认为:“中国以农立国,各省地丁钱粮,占全国收入之大部分,一经整理,可以岁增巨款。乃因土质肥瘠不同,税率高低不一,拟全数划归地方,国家失此可靠之税源,势必益形支绌。”^[7]财政体制问题意见纷歧,一时难定。
        由于当时政争激烈,熊希龄任内,在财政方面并无多大建树。随着唐阁倾倒,熊也于7月间辞职。旋由周学熙出任财政总长,于8月19日就任。周学熙曾任直隶工艺总局总办,是袁世凯任直隶总督时期经办新式工业的主要助手。他出任财政总长,能直接贯彻袁世凯的理财方针,在其任内奠定了北洋财政体制的基础。
        周学熙一上任,即撤销了熊希龄的财政部筹备处。他按照国务院官制,在部之下设立总务厅,派赵从蕃署理,又设盐务筹备处,任汤寿柟为总办。他选择赵椿年为财政部次长(旋改齐耀珊),改变了熊希龄南北部员兼用的方针,起用前清旧吏,排斥南京部员。周学熙改变了熊希龄原拟设立三司(即会计司、赋税司、财务司)的方案,在财政部中设立五司,即:赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司。财政部官制经参议院通过后,于1912年11月2日由袁世凯命令公布。
        周学熙着重注意的问题是统一财政。为此,他于9月间成立了调查委员会,以王璟芳为会长,并向各省派出财政视察员,考察各省财政状况,与各省都督协商财政事项。当时,财政部要和各省都督商量的主要是两件事:第一是要求各省都督支持财政部向六国银行团借款;第二是要求各省赞成成立国税厅筹备处,以期划分国家税和地方税。1912年12月11日,山西都督阎锡山首先通电表示赞成,各省都督也陆续表示同意。1913年1月10日,袁世凯利用参议院活动停滞的机会,未待参议院通过,即擅自批准了财政部拟定的成立国税厅筹备处章程,由国税厅筹备处“掌监督及执行关于国税事务”^[8],并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。财政部调查委员会也改为国税厅总筹备处。
        国税厅的设立,是加强中央集权的措施。按照前清的财政体系,虽然财权名义上属于中央,但事实上由各地督抚负责征收,然后按一定的数额解送中央,地方拥有财政实权。而民国成立之后,财权完全掌握在地方手里。国税厅的设立,就是要由中央直接经管原由地方征收的国家税,把财权收归中央。在税目的划分上,将十七种重要税目(一、田赋,二、盐课,三、关税,四、常关,五、统捐,六、厘金,七、矿税,八、契税,九、牙税,十、当税,十一、牙捐,十二、当捐,十三、烟税,十四、酒税,十五、茶税,十六、糖税,十七、渔业税)列为国家税。仅将田赋附加税、商税等十九种不重要的税目,列为地方税。
        各省都督表面上不反对国税厅的方案,但在实际上消极抵制,对新设的国税厅,拖延不交有关国税案卷,全案交出者寥寥无几。江西都督李烈钧通电主张:“应从元年度出纳闭锁,二年度开始之期,为国家、地方出入一律划清,接收案卷,分报机关,厘订税则,组织金库,同时并举,方能一致办行。”^[9]江苏都督程德全和苏省士绅一再主张地税划归地方税,因而苏省的田赋也迟迟不交。程德全对财政部中央集权的做法十分不满,“以部中事事独立,不顾地方艰难,颇多抑郁”^[10]。财政部不得不放慢步骤,“令(各省筹备处)暂缓接收,先行筹备。所有应办之事,均令会商财政司办理”^[11]。
        周学熙在签署善后大借款之后,因受到舆论的抨击,被迫于1913年5月间辞职。5月16日由梁士诒任财政部次长,暂时代理部务。在梁士诒任内,首次运用铁路借款的名义来筹措军费,显示了交通系在财政上的实力。在财政方针上,梁认为“统一主义之实行,尤以财政为唯一之根本”^[12]。而治标之策则为:一、励行裁兵节饷主义,二、励行减政主义,三、增加新税,四、整顿旧税。此外,在梁主持下,财政部编订了民国二年度预算案。
        先是,临时政府北迁后,参议院议员认为,“预算者乃人民监督政府最要之点”^[13],“使国民晓然于政府之措置,以坚其信用之心”^[14],所以咨催政府提交预算甚急。同时,按照民主体制,政府设立审计处,任陈锦涛为总办。因陈未到任,由王璟芳署理,于1912年9月28日开始任职,以监督财务行政的执行。当时正值战乱之后,各地簿据不全,预算迟迟不能草定。财政部仅编制了中央1912年8月至12月和1913年上半年收支的临时预算,而审计处也形同虚设。唯善后借款成立后,审计处的外国顾问对善后借款的支出,监督颇严。民国成立后,参议院和行政当局大体上倾向于以7月1日至翌年6月30日为财政年度。至梁接任财部,民国二年的财政年度即将开始,而国会也已召开。于是,梁于7月下旬匆匆将预算案编定,交国会审核。由于政局变化,民二预算旋被撤回,由后任财长熊希龄加以修正。事实上,民二预算既未经国会通过,也没有执行。后来,民国三年度只有概算,并未交立法机关讨论。1915年4月,因“实际分配经费,均以年份计算”^[15],7月1日开始的财政年度成为累赘,便更改财政年度与历年制相同。1915年底,袁世凯“欲以办理帝政之经费责国民负担”^[16],匆匆交参政院通过民五预算,号称“中国预算第一次正式成立”^[17]。实际上,袁世凯的统治摇摇欲坠,所谓预算制度始终徒有虚名。至于审计制度,虽然于1914年6月16日公布了《审计院编制法》,规定审计院直隶大总统,并采事后审计的办法,仅审定国家岁入岁出的决算。但事实上,“内外官署大率不照审计手续,即遵照矣,亦依式填注,类多虚伪之事”^[18]。袁世凯统治时期,始终没有办成决算,审计更无从说起。
        袁世凯本人从1913年底起,就开始直接控制财政事务。他在接见进京的各省都督时,就要他们向中央解款,着手解决财政问题。熊被迫向袁请辞财长职时,袁世凯表示:“中国财政困难,君等皆不愿担任,说不了自今以后,我竟不能不分一部分之精神,照料财政。”^[19]熊希龄于1914年2月辞职后,周自齐署财政总长,而“所有每月行政经费之分配,大率由总统自行决定”^[20]。
        1914年2月间,袁世凯召集财政会议,由各省、各部和财政部代表以及袁世凯选派的代表参加,着手全面建立北洋的财政体制。会议讨论了当时的财政状况,确定支出概算方针,削减各省原开预算,财政收支有余的省份承认了中央解款数目。5月26日,袁世凯发布命令:“此次核定三年度各省概算,军政、行政各费业经限定支数,不准逾越范围。”^[21]
        记者黄远庸评论说:“自熊内阁以前,可谓吾国财务行政之理想时期。综言之,即照各国成规,用预算设审计,以国税厅独立于各地方长官之外,为中央特派之官,划分国税与地方税,财政权一切集权于中央之办法是也。而以财政支绌,解款不符于预计之故,乃遂群归咎于新制度之不善。其(第一)有联想而起者,即谓欲整理中国财政,必须规复原有税额,欲规复原有税额,则必规复前清原有之制度,及以前清有经验之官员为经理税务机关。盖此皆应同时发生之联想也。”^[22]
        1914年5月,袁世凯实行总统独裁制,除财政部外,政事堂下设主计局,职掌筹议财政、稽核预算事项。6月1日,袁世凯又批准了周自齐的呈文,取消国税、地方税名目。先是,各省国税厅筹备处于1913年底相继成立,然而这一体制没有成效。国税厅设立后,“各该行政官多疑赋税等项一经解厅,即为中央之专款,不得自由取支,或委延不交,或既交之后于督促概不出力,任其短绌”^[23]。至此,遂取消了两税的划分,采取了地方解款中央的体制。
        但是,与前清不同,袁世凯加强了中央集权。6月11日,袁世凯公布了《财政厅办事权限条例》,规定各省财政厅长由大总统任命,直隶财政部,受财政部指挥,并奉特别命令,“受巡按使之监督,在规定范围内,受巡按使之指挥”^[24]。而巡按使关于财政事务,“一切当受成于本部(财政部)”^[25]。袁世凯终于完成了财政的统一体制。体制的这一变化,是要地方上尽量腾挪款项,以供中央之需,同时也给地方上较多的支配收支的灵活性。所以,袁世凯对各省说:“现在国家税、地方税业已取消,岂乏腾挪余地,移缓就急,自当力任其难。”并要求各省除认解外,另行“妥筹的款若干,作为筹解”^[26]。
        同时,袁世凯谕令“以后对于收税各官之赏罚,必须分明,以重国课”^[27],并于1914年间制定了一系列考成条例,以厉行奖惩制度,强化赋税的征收,一方面整顿旧税,一方面推行验契、印花税、烟酒牌照税等新税。欧战爆发以后,外债来源断绝,袁世凯任梁士诒为内国公债局总理,靠发行内国公债来弥补财政的不足。袁世凯认为:“在人民一方面,希望减轻负担,本属恒情;即政府亦非不欲轻徭薄赋,与民休息。但若经费不继,无以维持秩序,则人民必将受其痛苦;或信用丧失,牵动外交,益复不可思议,而人民之受痛苦恐将百倍于今日。”^[28]于是,袁世凯政府就用加强国内搜括的办法,使财政紧张的局势得以缓和下来。《申报》评论袁世凯的财政方针说:“以前之计划,所谓蚀国之计划,以国易财,国将为财所尽矣。今日之新计划,所谓蚀民之计划,于民取财,民将为财所尽矣。”^[29]
        1915年3月5日,袁世凯任周学熙署理财政总长,起用皖系,来压抑势力膨胀的以梁士诒为首的粤系,部署称帝。但周学熙在筹办帝制经费方面,不能满足袁世凯的需要,因而“以筹款维艰四字,受不知大体之申斥”^[30]。而梁士诒则积极为袁世凯筹划帝制经费,得以东山再起。然而,超强度的搜括,最终导致了袁世凯政府的财政崩溃。