上述国际和国内形势的变化,对于停止南北战争,促进国内和平,创造了极为有利的条件,但要真正实现和平,还需南北双方作出让步和努力。南北战争中,皖系军阀是北京中央政权的统治者,又是战争的主要一方,北方对和平的态度如何,是南北和议能否顺利召开及其成败的关键。
        徐世昌是不同意继续进行战争,主张南北和解的。还在他当选总统之前,冯国璋和朱启钤等就有意请他出来促进和平统一。他曾说:“朱桂老来对我说希望和平之意,我极赞成,但我为在野之人,政府方针如何,不便干预。”他还表示,如果段祺瑞与冯国璋两人“意见完全一致,我必乐为赞助统一之业”^[1]。10月10日,徐在就职宣言中提出:“今我国民心目中之所注意,佥曰南北统一,求统一之方法,宜尊重和平。……窃愿以诚心谋统一之进行,以毅力达和平之主旨。”^[2]当段祺瑞辞职时,他委令钱能训代理,随后又正式任命他为国务总理。钱能训于清末在徐世昌任东三省总督时,曾在徐手下任参赞,被人们看成是徐的“夹袋中人物”和心腹。钱也是主张和平,反对战争的,任命他出来组阁,显然是徐世昌为谋求南北议和作准备的。
        徐世昌虽有谋和的愿望,但他就职后,对于如何解决时局问题并未明白表示,宣言书中希望和平,也是“含混其辞,直令人无从捉摸”^[3]。这固属老于官场的一种圆滑手段,其实在他心中也并无一定把握。徐为北洋界元老,但他属于文治派,没有实力,虽由钱能训组阁,北京政府的真正实权仍然掌握在段派军阀和安福系手中。徐世昌需要以北洋派为后援,他出来首先是为了协调和缓直皖之间的矛盾,维护北洋的统一和团结。“无东海则北洋派分裂,无北洋派则东海失据。”^[4]因此,人们认为,他首先需要考虑的是统一北洋派,至少是不要使北洋内部的矛盾加剧,“至于解决南北问题犹在其后”。“牺牲北洋之统一而与南方握手,为东海所不为”^[5]。何况他是被主战的段派军阀和安福系推戴出来的,在和平问题上,他需要观察形势,小心谨慎从事,不能完全违背段祺瑞、徐树铮的意愿,走得太快太远,以致损害皖系军阀统治的根本利益,“转与自身不利”^[6]。他还认为,南北统一固以和平为主,但必须保全政府之威严,故打算不先由政府出面,而托在野名流疏通双方意思,俟有把握,能得双方同意后,再作具体的妥协^[7],并且以为,如果“以北方名义先行表示,则必惹起西南无穷要求”^[8]。这种状况,多少决定了后来南北议和的结局。
        10月下旬,由于副总统选举失败,和平促进会与和平期成会等团体的出现,南北名流纷纷出来谋和,京津间的和平空气骤然浓厚起来,主和派的声势明显地占了优势。徐世昌默察时局,知道各方面均有厌战之心,又得梁士诒为他暗中策划,胆子才大起来,下了主和的决心。梁士诒为徐解决时局献策:一、副总统让南方选出;二、内阁由北方组织;三、恢复旧约法,新旧国会同时解散,再根据旧约法所定选举法选举总统,组织正式国会^[9]。这样可以使北方选出的新国会不负违法的名义,从而免得新国会选出的总统因株连关系而为非法之总统^[10]。徐世昌对此主意颇加赞赏,便以促进和平之责委托梁士诒^[11]。徐、梁因此互相结合,“成为不可分离之局”,“梁得徐而胆益壮,徐得梁而志益坚”^[12]。
        10月23日,钱能训致电西南,声称“欧战现将结束,行及东亚问题,苟内政长此纠纷,大局何堪设想?”提出“先就事实设法解纷,而法律问题俟之公议”,作为和议的步骤^[13]。这是第二次南北战争发生以后,北京政府第一次直接向西南去电并表示和平的姿态。
        10月24日,徐世昌又下了一道和平命令。令文说:“夫以欧西战祸,扰攘累年,所对敌者视若同仇,所争持者攸关公义,一经息争弭乱,遂若众口同声。况吾国二十余省同隶于统治之权,虽西南数省政见偶有异同,而休戚相关,奚能自外?既无南北之判,安有畛域之分?试数上年以来,几经战伐,罹锋镝者,孰非胞与?糜饷械者,皆我脂膏。无补时艰,转伤国脉,则何不释小嫌而共匡大计,蠲私忿而励公诚,俾国本系于苞桑,生民免于涂炭。平情衡虑,得失昭然。……本大总统不惮哓音瘏口,以着重和平之主旨告我国民,固渴望我东亚一隅与世界同其乐利。”^[14]
        钱能训的和平通电和徐世昌的和平命令,是徐上任后谋和采取的第一个实际步骤。
        为了促使南北接触议和,徐世昌一面多方与段派疏通,争取他们的同意;另一面派出特使赵炳麟到广西,与岑春煊、陆荣廷接洽,谋求和平。赵随后复电说:岑、陆“皆甚倾向和平,政学会运动和平尤为奋进”^[15]。10月30日,岑春煊等致电北京政府,主张南北两方各派同数代表,开对等会议。徐世昌原拟请著名的主和派领袖人物之一李纯出任调人,全权代表北方,与西南商洽办理和平妥协有关事宜,而不采南北两方会议的形式,后因西南方面认为这样做无法促进和平,坚持需双方派出代表召开和平会议而作罢。
        与此同时,梁士诒也派林绍斐和亲家吴伯珩到广西与陆荣廷联系。和平期成会也派出代表,分赴广西、广东、云南等地,向西南各实力派陈述和平意见。蔡元培和熊希龄还派王铁崖持函到广州会见孙中山,征询他对和平的意见,恳请他“大力匡勷,随时指导,俾和平目的克期可以达到”^[16]。蔡元培还在致孙中山的另一封信中阐述了他对和平的看法。12月4日,孙中山复信指出:“国民所蕲望之平和,为依法之平和,为得法律保障之平和”^[17];认为和平必须实行法治,尊重国会。
        徐世昌和平命令发表后,南北主和领袖和人士都请求政府下停战令,因为停战是和平解决时局的先决条件。和平期成会成立后,首先也以速开南北对等会议为请。徐世昌和钱能训虽然放弃了前此中央与地方不能对等的主张,表示赞同召开对等会议,并经11月初的内阁会议通过,但要开对等会议,必须先停战,要停战又必须以停战命令作为北京政府表示的保证。而停战命令不是徐世昌一人所能决定的,他需要征求北洋各督军的同意。
        11月上旬,徐世昌召集各督军来京会商。他先以国际国内形势和实现和平的必要性,逐日向各督灌输疏通,然后,15、16日,徐在公府集灵囿四照堂召开督军会议,与会者有曹锟、张作霖、倪嗣冲、孟恩远、赵倜、王占元、陈光远、阎锡山、卢永祥、蔡成勋等及全体国务员,参战督办段祺瑞亦出席。会议讨论停战议和、外交等五案。段祺瑞声称“和战均总统之命令是听”^[18],但表示不同意牺牲新国会和召开南北对等会议。张作霖也持相同意见。其他各督表示,如果“南方无过苛刻条件,愿服从总统方针”^[19],同意发表停战令。以前几次天津督军会议,均是研究军事问题,只有这次讨论和平问题,这标志着时局开始由战争向和平的转折。16日,徐世昌发表了停战令。全文引述欧洲战事业已停止,国内人民渴望和平,应即实行停战议和;要求“所有前方在事各军队,务当即日罢战,一律退兵。其各处地方治安,责成该管区军民长官派队接防,妥筹布置”^[20]。这是徐世昌谋和采取的第二个实际重大步骤。《字林西报》评论称:“近来南北间趋向和平,各事中当以此为最著。”^[21]
        北京政府停战令公布的同一天,和平期成会熊希龄、蔡元培致电广东军政府,希望南方“同声相应,使国民知此后永永弭兵,止戈为武,德莫大焉”^[22]。
        广东军政府为响应北京政府停战令,也于11月22日通令前敌休战,与北方依法和平解决。令文指出:“自从南北开战以来,全国陷于穷乏,国力疲惫,元气损伤。军政府兴护法之师,原为保全国本起见,业已再四声明,依据法律之和平及永久之和平,此志永远不变。苟和平而能贯彻护法之主张,何忍重烦国民。北方既已发表停战令,军政府本爱和平,更何乐而必欲用武力之事乎?兹特通令前敌各军着固守现在防地,静待后命。北方而可以言和,自当依正当方法从事解决也。”^[23]
        北京政府的和平方针,遭到安福系的抵制和反对,主和派和主战派仍在暗中进行激烈斗争。在徐世昌发表停战令的前后,安福俱乐部又掀起了一股政潮。由于钱能训接任内阁总理后,竭力主和,和平的声浪日渐增高,和平团体纷纷出现,从前段内阁的政策被一脚踢翻,使一些主战派人物也不得不虚与委蛇,发抒和平议论。同时,因南北议和,北方还有解散新国会的传言。安福系因此对钱能训恨入骨髓,大有誓不两立之势。
        安福系先是威吓,说新国会将不通过钱内阁,并且重新提出选举曹锟为副总统,以此作为对钱阁同意案的交换条件,随后又扬言要提出对钱阁的弹劾案。11月24日,北洋督军为了巩固北洋团体,在北京组织“戊午同袍社”,选举曹锟为社长(后改为“参战同志社”,拥段祺瑞为社长)。这显然是与安福系选举副总统的谋划相配合的。11月27日,徐世昌与段祺瑞会见时,段说:“钱内阁对南方表示退让,实属毁我北洋派之体面。”徐为钱辩护说:“钱氏之意,大致与余之意见相同。从大局上打算,忍一时之苦痛,以期将来集大权于中央,并不违背阁下统一之希望。”^[24]段虽然没有再说什么,但仍露不满之色。安福俱乐部于是决定立即对钱阁提出弹劾案。当晚,钱能训去见徐世昌,提出辞职。徐安慰他说:“若汝果辞职,则余亦将辞总统之地位,以后收拾时局,一任诸段祺瑞。”^[25]11月30日,张作霖、倪嗣冲和曹锟又要求徐世昌让段祺瑞再次出来组阁,张作霖还为曹锟任副总统向梁士诒进行游说^[26]。安福系则提出副总统如能照该派的主张速行选出,则不仅对钱阁的弹劾案可以取消,而且同意案也予以包办^[27]。因此,一时又出现主战派重新抬头、段内阁即将复活的迹象。
        形势逆转刚刚露头,立即引起驻京外交使团的关注和干预。如前面所说,12月2日英、美、法、日、意五国公使联合劝告北京政府和南方速谋和平统一的觉书,正是在这种情况下提出的。五国劝告提出后,徐世昌利用这个有利时机,立即于次日(12月3日)在公府召开会议,段祺瑞和曹锟、张作霖、倪嗣冲等各督军及全体国务员均出席。徐介绍了五国劝告内容后,声称:“欧战既终,外交纷来沓至,我国实不能不亟谋统一,以求振兴国是而资对外。”^[28]段祺瑞此时看到洋人出来说话表态,形势对自己不利,立即起来表示:“予本主战之一人。予之主战,实为统一国家起见。今既情移势变,为谋对外起见,予亦绝无坚持从前政策之理。深望大众嗣后务应本总统政策以行,借谋国家长治久安之计。”倪嗣冲也说:“关于军事各问题,前此业经定有办法,自当遵照办理。至选举副座及内阁改组两问题,系政府与国会之事,非吾等职责所关,吾等大家理宜依元首之谕而行。”^[29]其余各督都表示赞同。徐世昌最后说:“余本不愿出山,只以时局无法收拾,国家陷于危险,故不得已而徇众人之请,任兹艰巨。乃余就职以后第一事如组织内阁问题,即似有人不甚曲谅苦衷,迁延未决。若事事皆然,余何能负此重任?”^[30]发言时声色颇厉。会议决定允许同西南开对等和平会议,副座问题暂搁置,内阁同意案即行提出。这次会议正式决定了和平方针,是北方由主战最后转向和平的一次关键性会议。
        会后,段祺瑞立即召集王揖唐、曲同丰及安福系六人在府学胡同私邸开会,声称他对徐总统的和平政策,前经宣言决不反对,现在协商国公使团又提出劝告,“更宜辅助元首,力维大局”^[31]。他要求王揖唐等对所有足以阻碍和局的问题,不要再事争执。王等唯唯,不得不表示同意。12月9日,王揖唐召集安福系国会议员开会,主张通过钱能训内阁。12月14日,众议院开会通过钱内阁案。参议院也于18日通过。在通过之前,安福部与徐世昌、钱能训订有下面四项口头契约,作为同意案的交换条件:“一,欧战告终,和议开始,吾国为国际团体员之一,应以国民总意共谋对外,故永久和平必须兼顾统一。政府能本此义以与西南有责任者妥协时局,实为吾人所赞同;二,现在元首依法就任,不惟国内所赏戴,且为列邦所钦崇,国本所关,岂容置议?故对元首应绝对维持其地位;三,现行国会组织法及选举法,因旧法两院性质混同,员冗议滞,为世诟病,经临时参议院修正,认为适当,非宪法制定有所变更,不得加以修正或废止;四,宪法为全国根本大法,不宜有所偏执,亦不容有所垄断。故对于重重问题,学理国情,均应斟酌地方意见,并须容纳,以达改良约法之目的。”^[32]这四条,特别是后面三条,后来成为南北和议中,安福系压钱能训向其屈服的一种把柄。
        主战派破坏和平的计谋未能得逞,一阵风波很快平息,时局继续朝着和平的方向发展。
        12月11日,北京政府阁议通过参加南北和平会议的名单,随即发表了委任令。代表姓名及其所代表的党派和方面如下:
        朱启钤(总代表,代表徐世昌)
        吴鼎昌(代表安福系)
        方　枢(代表段祺瑞和安福系)
        汪有龄(代表旧交通系梁士诒)
        施　愚(代表直系李纯)
        刘恩格(代表奉系张作霖)
        王克敏(代表直系冯国璋)
        李国珍(代表研究系)
        江绍杰(代表安福系)
        徐佛苏(代表研究系)
        在拟定名单时,安福系因其首领王揖唐未获选,大发牢骚,向徐世昌提出必须将他补进去。徐因不满意王的所为,表示朱启钤已答应担任首席代表,不便更改;如果派王为普通代表,则又与王的众议院议长地位不相称。安福系无可奈何,又推荐普通代表多人如王印川、郑万瞻等,徐世昌无法应付,只好让安福系最初所推荐的江绍杰加入^[33]。研究系以李国珍非其嫡系,要求改为籍忠寅。和平期成会则极力反对刘恩格为代表。徐世昌均不同意更动。
        随后,12月16日,南方也决定委派西南七总裁之一、前不久从日本回国的唐绍仪为总代表。
        继对等会议问题解决之后,在当时南北开始对话接触过程中,还出现了南北会议地点问题、名称问题以及陕西剿匪问题的争论。
        关于会议地点问题,北京政府主张在南京开会,南方则要求在上海。11月30日,西南七总裁致电徐世昌说:“执事既令所部停战,本军政府亦令前敌将士止攻,惟彼此未实行接近,和平谈判,玩日废时,殊属无谓。煊等特开诚心,表示真正和平之希望,认上海租界为适中之中立地点,宜仿辛亥前例,双方各派相等人数之代表,委以全权,克日开议。一切法律政治问题,不难据理而谈,依法解决。”^[34]12月5日,徐世昌复电表示,他对会议有关问题一无成见,办法由国务院另电答复^[35]。
        同日,钱能训在致七总裁的复电中声称:会议代表人数,论省区版籍,不能无多少之分,但为迅速解决纠纷,可以不拘成见,由双方各派同等代表十人,临时推定主席,公共协议。至会议地点,原定南京本属适中之地点,认为京沪同属国土,何有中立之可言。且会议商决内政,不宜在国家行政区域之外,所举辛亥前例,当时因国事问题而有两种国体,今则双方一体,论对内则同系国人,协商国政,固无畛域之分;论对外则国际交涉,只有一个政府,更不可以辛亥时期进行类比^[36]。后西南方面唐绍仪又提出“南京为驻兵地点,万难适应”^[37],“舍上海租界外,实无安全领土之可言”^[38]。12月17日,钱能训复唐电中说:“若以安全而论,则南京秩序安宁,未必不如沪上,且李督夙重和平,众所共喻,必能妥为维护,负保安之全责,似可毋庸过虑,务请立照前议就宁定期开议。”^[39]因西南方坚持会议地点须在上海,北京政府最后不得不让步,放弃在南京开会的主张。
        关于会议名称问题,北京政府为了避免对等之名,开始提出善后会议名称而不用和平会议,曾托李纯转告西南。西南认为“善后”二字含有对待土匪的语气,表示反对。12月中旬,唐绍仪致电钱能训要求以会议地点作为会议名称,称上海会议,其所举理由是:“吾国向例,肃清土匪始有善后问题,今以对等会议而有善后名称,是直以土匪视西南耳,西南宁甘受此善誉?”^[40]钱能训12月17日复电表示:“中央于会议名称本无成见。善后二字,亦系普通名称,初非义有专属。且会议既由双方组织,岂有南方独蒙恶名之理。惟尊意既拟以会议之地点为会议之名称,当可照办。”^[41]这个问题很快就解决了。
        关于陕西问题,比上面两个问题要复杂得多,解决也很费周折,曾一度使后来召开的议和会议中断,并且最终成为导致和议破裂的因素之一。
        1918年1月下旬,陕西陆军第三团胡景翼所部在三原举兵讨陈树藩,宣告独立,成立靖国军。8月8日,于右任、张钫被靖国军将领胡景翼、曹世英、郭坚、卢占魁、高峻、樊钟秀等推举为总副司令,占领了三原、兴平、盩厔、郿县等地区,并加入了护法军,迫使陈树藩退出渭南。
        陕西属关中地区,在地理占有重要位置,它是我国北方到西南的通道,也是北方的屏障。因此,段派军阀决不能容忍让南军占领。北京政府因为段派所挟制,在颁布停战令时,曾规定陕西和福建为“匪”乱区域,不在停战范围以内,并且派张锡元、许兰洲重兵攻陕,李厚基攻闽。陕西、福建两省有土匪活动滋扰,固然是事实,但是,把于右任所辖的一部分靖国军也看做匪军,把民军所占领的地盘一律视为土匪区域,派兵进行清剿,显然是段派军阀打击和削弱南军的一个阴谋。因此,这个问题引起西南方面的强烈不满和反对,认为这是北方没有和平诚意的表现。
        11月29日,岑春煊致电钱能训说:“李厚基猛攻不已,明明在尊处下令停战后,是否李厚基原不奉命令?……张锡元逼西安,晋军进宜川,张联陞入白河,陇军攻凤宝,许兰洲入关,四面攻陕,是否陕不在停战之列?请明白电示。”^[42]12月9日,广东军政府开政务会议,议决有关和议事项共十二条,其中关于陕、闽问题的有:陕西南北各军应各守现驻地点,北方不得藉口讨伐土匪,阴行攻击南军;陕西、福建问题为和平问题之先决条件;北京政府如不将陕、闽两境确实停战,则认北方政府无和平之诚意^[43]。西南方面认为:北方强以陕西、福建两省民军占领的地域为剿匪区域而出兵进攻,其居心是要先除民党,使北方占得有利之地位,然后议和。此种心理,实与历来段之宗旨无异。故除非先由北方完全停止闽陕方面之军事行动,则和议不能实行。如北方再不改变现有计划,南方则唯有固结团体,再事进行战争^[44]。还声称,陕西原为护法省份之一,果有和平诚意,则南北两军,应指定驻兵地点,万一各辖区内有土匪滋扰,则应责成各自肃清,不应进攻南方民军所占领的地区^[45]。
        但是,北京政府坚持陕闽两省为匪祸地区,力主清剿。12月16日钱能训致电岑春煊:“陕省免划匪域,则揆诸人民心理及友邦言论,固有万难办到者。此节仍赖吾公悉力疏通,勿使剿匪计划有所牵碍。”^[46]同日,他还致电西南七总裁,认为“陕省匪患经年,如卢占魁、樊老二(即樊钟秀)、郭坚等积年巨匪,肆行抢掠,人所共知,近且屡陷城邑,警报迭告。故由中央派许、张各军驰往协剿。至闽省匪氛遍地,双方驻兵之处均有土匪,无可讳言。……如因渴望和平之故而纵匪不办,是坐视两省糜烂而不恤;如因剿匪之故而和平忽生障碍,谓为表面言和,阴行作战,群公设身处地,何以处之?……倘终不见谅于群公,亦惟有听诸国民及友邦之公论。所谓迁延时日,益陷闽陕两省于不可收拾者,咎将谁归?”^[47]
        由于闽陕问题特别是陕西问题,南北双方各执己见,成为和平前途的一大障碍。12月17日,熊希龄、蔡元培为了促成和议的早开,和平的早日实现,代表和平期成会特致信北方议和总代表朱启钤,主张双方划界停战,希望朱从中斡旋。信中说:
        陕闽问题,内容复杂,而陕尤特甚。昨国务院电复南中,认陕闽为剿匪区域,在当局虽自具苦心,而内容问题,实非如是单简。陕乱经年,兵匪糅杂,人民疾苦,地方糜烂,诚如院电所云。惟查该靖国军本部曾经南方承认,其总副司令于右任、张钫曾受南方任命,现既南北停战而独对陕闽用兵,则南方所争,似亦不能全置之不顾。闽事纠纷,稍逊于陕,然协商解决,要亦宜速。伏念中国今日,处不得不和之势,有外人干涉之危,无论南北均宜觉悟大势,先决根本。会议早开一日,则危机减少一分,对局部问题,总宜舍弃成见,顾全大局。敝会斟酌各方情形,以为剿匪安民,为大局善后要政,而划界停战,则目前待决之亟务。拟恳我公毅力主持,商请政府暂令停战,一面电商南中,会同派员至两省监视划界,暂维现状。其靖国军区域中之土匪,即责成该总司令负责剿办,静候解决。如是既便大局和议之进行,且无碍地方善后之计划。为大局计,似莫逾此。^[48]
        信中所提陕西问题与和局的关系是中肯的,其解决办法也是从实际出发,切实可行的,后来事实上为双方议和代表所采纳。
        朱启钤对熊、蔡的意见表示赞同,但当熊希龄本着上述主张去见钱能训,劝政府对陕闽两省让步,曲从西南时,钱答称:福建问题好办,只要南军不进攻,即可划线互守。“陕中遍地皆匪,中外咸知,若认此为护法军,未免贻外人笑。且纵匪不办,问心难安。请转西南谅政府苦衷,勿过坚持。”^[49]随后,蔡元培、熊希龄又致信钱能训为于右任说项。钱复信说:“于既非土匪,应令先行离陕。”^[50]
        南方原来在对待和议上意见就有分歧。孙中山和旧国会内的一部分人坚持护法,主张除非北方能完全满足南方的护法要求,不同意与北方议和。诚然,孙中山是真护法,他要求维护民主共和原则,并力求实现这个原则来改造中国,但他这个主张在当时是脱离实际的,很难行得通。他在南方又是属于少数派,没有实力。岑春煊、陆荣廷和政学会温和派(军政府包括在内)赞成护法,是为了自身及本派系的私利。他们鉴于国际国内形势,和平为大势所趋,加上南军将士也不愿再战,因此赞成同北方有条件地实行议和。他们属于多数,又是实力派。在南方与北方关于陕西、福建问题争论展开以后,南方内部的分歧,也开始加大并表面化。
        北方议和代表派出以后,已于12月29日离京南下,1919年1月2日抵达南京。而南方则因陕闽问题与北方僵持,代表迟迟未能派出。人们殷切希望南方也即速派出代表,以便和议早开。1月7日,和平期成会熊希龄、蔡元培致西南各总裁电说:“南北双方及各和平团体所愿促进和平者,其意无非为欧洲和会将开,我国不能不速谋统一,以冀国际上得列席发言之地位。今若失此千载一时之机,将使吾国吾民永无出死入生之日。时会迫促,宁忍因循?及今不图,万悔莫及。……现幸北方代表已抵南京,同人抱其促进和平之夙愿,冀效奔走之微劳,亦于四日到宁。顾以南方代表诸君姓名尚未宣布,何时到会亦未得知……务乞电促军政府即将各代表姓名电布,并促即日首途,克期集会,俾和议早开一日,国家人民即早安一日。”^[51]这些意见在当时是有代表性的。这样,舆论转而对南方不利,无形中给南方以一种压力。
        1918年12月中旬,西南内部两派因陕闽纠纷在派遣代表问题上展开了争论,岑春煊及政学会一派主张代表不妨先遣,等陕闽问题解决后再行开议,或是等开议后再来解决这些问题。旧国会林森、吴景濂、孙洪伊、张伯烈等表示反对。12月19日,旧国会开会议决两条:一、非至北京政府将陕、闽、湘、鄂军队概行撤退,一律停战,军政府不得派代表;二、军政府应向外交团声明北京政府藉口讨伐土匪,派兵赴陕、闽、湘、鄂各省以阻挠和议进行之罪状^[52]。12月30日,军政府招待参众两院议长,协议陕闽问题和派遣代表问题,因旧国会方面坚持反对意见,未获结果。
        1919年1月初,岑春煊发表对时局的谈话,就速派代表问题提出七条理由:一、北方代表已经南下,并要求南方派遣代表,如不答应,则内外将误解南方无和平诚意,殊属不利;二、目下外国报纸均说陕、闽问题应让诸议和会议解决,时间迁延之罪在南方;三、国民厌乱已达极点,如各省省议会、总商会等要求解决时局,以去商业上之障害而恢复秩序,若放任不管,则民心将去南而附北;四、军政府以护法各省之军民为基础,今陆荣廷及其他各省军队均希望速派代表,唐绍仪总代表亦主张速派,军政府现如与之意见相左,将陷于困难境地;五、开对等会议以外,所谓不派总代表和其他代表等,均属毫无意味,且如此停滞,不特不能解决陕、闽问题,如兵端再启,则对于陕、闽、湘、鄂各省殊为不利;六、北方对于陕、闽军队称作土匪,南方称为南军一层,亦决非仅恃电报所能解决,如辛亥革命时袁世凯认陕西军民为土匪,嗣后在会议上经民军代表抗议,终归屈服。前例俱在,彰彰可考;七、北方既已派遣代表,南方如不派遣代表,则议和不成功之罪将转嫁于南方,如藉口继续进军,不容易解释各国之误会^[53]。
        1月6日,军政府召开政务会议,邀请参众两院议长林森、吴景濂出席,对于选派代表问题虽再力谋疏通,而旧国会方面仍不肯变更其主张。军政府遂决定采取断然措施,不经国会同意径行选派代表。1月9日,军政府以七总裁名义将所派定的十名代表及总代表正式电告北京政府。其名单如下:
        唐绍仪(总代表)
        章士钊(代表岑春煊,政学会)
        胡汉民(代表孙中山,国民党)
        李曰垓(代表云南唐继尧,随后改为缪嘉寿)
        曾　彦(代表广西陆荣廷,政学会)
        郭椿森(代表广西莫荣新,政学会)
        刘光烈(代表四川)
        王伯群(代表贵州)
        李述膺(代表陕西,政学会)
        彭允彝(代表湖南,政学会)
        饶鸣銮(代表福建及海军)
        随后,由于以下几种原因,旧国会也表示不再坚持自己的主张,同意军政府派遣的代表:一、唐绍仪曾电告旧国会,说代表派出于议和无大影响,宜速派遣军政府所希望之代表,因之国会、军政府之间的意见得以疏通;二、北方关于议和地点已经让步;三、军政府同意付与唐绍仪以议和全权,各代表不过有局部之发言权;四、陕闽问题未解决以前不开会议^[54]。
        南方代表派定后,由于政学会有五名议和代表,占有很大比例,因此旧国会议决代表条例共五条,交军政府实行:第一条,和平会议之代表,由护法政府(1月11日,旧国会开两院联席会议,决议军政府改名为护法政府)选拔总代表一名、代表十名,但总代表之选定须得国会同意。第二条,总代表代表护法政府,握办理和平会议事项之全权。第三条,代表受总代表之指挥(后改为代表赞助总代表),处理议和事项,但代表有违反护法之主张,总代表得停止其代表资格,由护法政府改派他人。第四条,和平条件之决定,须得国会同意。第五条,本条例至和平会议终了之日即行废止。^[55]这些条例的规定,显然是对代表的权力起一些约束作用,以保证能按旧国会的旨意行事。
        1月中下旬,南方代表先后赴南京(后到上海),等待和议的召开。
        关于陕西、福建两省问题,李纯根据南北双方以及和平期成会等团体的意见,经过多方斡旋,往返磋商,于1月中旬提出五条,并征得南北当局同意,作为双方商定的解决办法,于2月7日通电全国。五条办法是:
        一、闽、陕、鄂西双方一律实行停战。
        二、援闽援陕军队即停前进,担任后方剿匪任务,嗣后不再增援。
        三、闽、鄂西、陕南由双方将领直接商定停战区域办法,签字后各呈报备案。
        四、陕西内部由双方公推德望夙著者前往监视,以杜纠纷。
        五、划定区域,各担任剿匪卫民,毋相侵越,反是者国人共弃之^[56]。
        2月13日,北京政府以上述停战办法五条电令陕西督军陈树藩遵照执行。
        唐绍仪推荐张瑞玑为双方派往陕西办理划界事宜的大员。张为旧国会山西众议员,曾在陕任职多年,情况比较了解,北京政府亦表示同意。
        这样,陕闽问题达成了初步的协议,其他有争论的问题也得到了解决,一些准备工作大体上已经就绪,和议就要召开了。会议地址选定在上海仁记路黄浦滩口前德国总会。北方代表住在哈同花园,南方代表住在愚园路九十号。
        双方还未涉及关系重大、南北根本对立的有关国会、宪法等法律问题,只是就某些局部和会议枝节问题交换意见,各自就表现出强硬的立场,僵持了两个多月,预示着和议凶多吉少,前途不妙。