总统、国会、宪法,是资产阶级共和国的象征。作为资产阶级革命派领袖的孙中山非常重视这些象征。《同盟会宣言》在解释“建立民国”这条政纲时说:“今者由平民革命以建国民政府,凡为国民皆平等以有参政权。大总统由国民共举。议会以国民公举之议员构成之,制定中华民国宪法,人人共守。敢有帝制自为者,天下共击之!”①但以孙中山为首的革命派关于政治蓝图的设计,是从美国学来的。1903年,邹容在《革命军》中明确表述,要达革命目的,必须“模拟美国革命独立主义”,其办法是“先推倒满洲人所立北京之野蛮政府”,“建立中央政府为全国办事之总机关”;“区分省份,于各省中投票公举一总议员,由各省总议员中投票公举一人为暂行大总统,为全国之代表人,又举一人为副总统,各府州县又举议员若干”②。
        中国资产阶级创制宪法的尝试,始于《中华民国鄂州约法》的制定。这部法律是辛亥革命后由宋教仁起草的。全文共七章六十条,其总纲规定:鄂州政府由都督及其任命之政务委员与议会、法司构成;议会则在约法施行三个月后设立。其“人民”章规定:人民一律平等,享有言论、集会、结社、信教、居住、保有财产、自由营业等权利;有人身、住宅不受侵犯,非依法律不得逮捕、不得搜索的权利;享有任官、考试、选举及被选举之权利。“都督”章规定:都督由人民公举,任期三年,连任以一次为限;都督对议会负责。“议会”章规定:议员由人民中选举产生,议会有制定法律,议定条约,审理预算、决算,向政务委员提出条陈、质问或弹劾的权力。《鄂州约法》还规定:作为行政机关的政务委员会,作为立法机关的议会和作为司法机关的法司,各有权限,互相牵制。
        《鄂州约法》是以资产阶级自由、平等、博爱和“天赋人权论”为思想基础,以三权分立为理论基础的一部大法,基本上勾画出了以分权制为蓝本的共和国方案。《鄂州约法》是中国资产阶级拟定的第一个带有宪法性质的重要文件,它在中国历史上破天荒地承认了人民的民主、 自由权利,不仅从根本上否定了清王朝封建君主专制政体,而且把资产阶级地方共和政权的设想用法律形式确定下来,对促进人民在政治上的觉醒有巨大意义,并成为以后南京临时政府颁布的《中华民国临时约法》的蓝本。
        南京临时政府成立后,即着手立法机构临时参议院的组建。依据《临时政府组织大纲》的规定,各省都督府代表联合会的任务,止于参议院的成立。参议院以各省都督府所派之参议员组成,参议员每省以三人为限。参议院未成立前,由各省都督代表会行使职权。尚在1911年12月末,各省都督府代表联合会即致电各省都督,请派参议员组织参议院,并提出“参议员须精通政法及富经验者”。翌年1月2日,南京代表会以议长汤尔和辞归,副议长王正廷留浙,代议长景耀月病辞,改选赵士北、马君武为正副议长,并决定代行参议院职权。在代行参议院职权期间,曾议决中央各部权限,对任用国务员行使同意权,议定参议院议事规则及军需公债规则,提议于临时政府组织大纲追加人民权利义务一章,而政府之例行向代表提出施政报告、大总统向代表会提出咨询案,以及与会代表向政府提出质询案等,皆已显示南京各省都督代表联合会已实具国会性质。1月3日,南京临时政府成立后即电各省派参议员组织参议院,各省都督府代表联合会也致电各省都督府:“临时政府依次成立,代表责任已毕,立须组织参议院。据临时政府组织大纲,参议院由每省都督府派遣参议员三人组织之,即请从速派遣参议员三人,付与正式委任状,尅日来宁。参议员未至以前,每省暂留代表一人至三人,驻宁代理其职权。”嗣后,各省所派参议员陆续抵达南京,其成员中,都督府指派、旧谘议局指派及民选兼而有之;各省新派,仍以旧派之代表充任及派而未到由旧派之代理者也兼而有之。不过从到会人员来看,在总共的40余人中,资产阶级革命派约占四分之三以上。因此,南京临时参议院是一个革命的立法机构。
        1912年1月28日,临时参议院召开正式成立大会,孙中山到会致辞。他说:“革命之事,破坏难,建设尤难。”“建一议,赞助者居其前,则反对者居其后矣。立一法,今日见为利,则明日见为弊矣。又况所议者,国家无穷之基;所创者,亘古未有之制。其得也,五族之人受其福;其失也,五族之人受其祸。呜呼!破坏之难,各省志士先之矣;建设之难,则自今日以往,诸君子与文所黾勉仔肩而弗敢推卸者也。矧当北虏未灭,战云方急,立法事业,在与戎机相待为用。”③临时参议院的成立,使资产阶级革命派制定国家法律成为可能。
        2月12日,清帝溥仪在南京革命势力的打击和袁世凯的逼迫下,宣布退位。由于各省都督府代表曾议决如袁迫使清帝退位,并赞成共和,即举其为大总统;孙中山在就职时也作过类似许诺。所以,2月13日,孙中山实践前言,向参议院提出辞呈并荐袁自代。在这种形势下,如何将袁世凯的权力限制在一定的法律范围之内,保证刚刚建立起来的民主共和制度不致遭到破坏,成为革命党人迫切需要解决的首要问题。孙中山等资产阶级革命派希望通过制定一部“约法”来约束袁世凯的行动。他说得很清楚:“北方将士以袁世凯为首领,与予议和。夫北方将士与革命军相拒于汉阳,明明为反对民国者,今虽日服从民国,安能保其心之无他?故予奉临时约法而使之服从。盖以服从临时约法为服从民国之证据。”④
        在孙中山的主持下,南京临时参议院于1912年2月成立了编辑委员会,专门负责起草《临时约法》。在起草会议上,宋教仁坚决主张实行法国式的中央集权的责任内阁制。认为武昌起义以来,各省纷纷独立,中央等于“缀旒”。民国成立后,必须改变这种状况。中央掌握大权,国力才可以恢复振兴,否则将造成国家的分裂。他还提出,约法应在袁世凯就任临时大总统之前公布于世。
        经过历时月余的讨论和修改,3月8日,南京临时参议院经三读通过了《中华民国临时约法》,并于3月11日由孙中山以临时大总统的名义正式颁布。其《附则》中言明:“宪法未施行以前,本约法效力与宪法等。”
        《临时约法》共分总纲、人民、参议院、临时大总统副总统、国务员、法院、附则七章五十六条。其基本内容是:以“国民革命”的手段推翻作为“恶劣政府之根本”的清朝封建君主专制制度,代之以“自由、平等、博爱”的资产阶级民主共和制度。
        《临时约法》以宪法形式规定了中华民国的国家性质,明确宣布中华民国是资产阶级的民主共和国。规定:“中华民国,由中华人民组织之”;“中华民国主权属于国民全体”。这就以根本法的形式,把“主权在民”这一重要原则肯定下来,从而使中华民国具有了民主共和的基本性质。主权在君还是主权在民,是君主专制和民主共和政体的根本区别,这也是孙中山最关心的内容。起草约法时,孙中山的五权宪法、三序方略都已经提出,却均不被理解和接受,孙中山也不勉强。唯对民主一项十分强调,坚持“中华民国主权属于国民全体”一条必须写上。《临时约法》规定:“人民有保有财产及营业之自由。”这种作为对所有制形式的规定,虽然还显得不够明确,但毕竟宣布了中国已从保护地主阶级利益为主的封建社会开始向以保护资产阶级利益为主的资本主义社会转变,这实际上涉及到了国体的规定。这些规定否定了封建国家的所有制,在中国的成文法中,第一次承认了人民对于国家主权和财产私有的自由。虽然由于帝国主义的干涉和侵略,由于封建主义势力的顽固,由于中国资产阶级的软弱,中国未能通过辛亥革命改变半殖民地半封建社会的性质,但这些规定仍具有十分重大的意义。正是南京临时政府实行了保护私有制、保护和鼓励民族工商业的政策,辛亥革命以后民族资本主义才有了新的发展。《临时约法》还规定:“中华民国领土为二十二行省,内外蒙古、西藏、青海。”向全世界宣告了中国是一个领土完整、主权独立的统一的多民族国家。这既有要求独立自由的含义,同时也具有反对帝国主义外来侵略和干涉的意义。
        关于人民享有的自由民主权利,《临时约法》也像西方资本主义国家的宪法一样,作了明确的规定:“中华民国人民,一律平等,无种族、阶级、宗教之区别”;人民享有人身、居住、财产、言论、出版、集会、结社、通信、信教等自由;有请愿、陈诉、考试、选举与被选举等权利;有纳税、服兵役等义务。这些规定体现了资产阶级革命派所标榜的民主精神,在中国历史上无疑具有划时代的意义。
        关于国家政治体制,《临时约法》规定:中华民国以参议院、临时大总统、国务员、法院行使其统治权,并实行立法(参议院)、行政(临时大总统、副总统及国务员)、司法(法院)三权分立原则。立法制约行政,法官独立审判.不受上级官厅干涉。
        与《临时政府组织大纲》相比,《临时约法》一个重要的特点是将总统制改为责任内阁制。起草约法之初,仍本总统制行事。但在2月上旬,和议即将告成,孙中山退与袁世凯任的局势已定,革命党人立即决定改总统制为内阁制。其用意,湖南的一位参议员讲得十分清楚。他说:“现在满清的君主专制,虽然已经推翻,但是我们把建设的事业,委托他们官僚,他们能够厉行我们党的主义,替人民谋福利吗?……尤其是就袁世凯的历史来说,他的政治人格,有好多令人难以信任的地方。他从小站练兵,戊戌政变,以至于今日南下作战与进行和议的过程,所有的行动,都是骑着两头马的行动。一旦大权在手,其野心可想而知。本席的意见,原是反对议和,主张革命彻底。只因民军的组织,太不健强,同志们的意见,不能不迁就议和。今天改选总统,把革命大业,让渡于一个老奸巨猾的官僚,这是我很痛心的事,也是我很不放心的事。……临时约法,这时还在讨论中,我们要防总统的独裁,必须赶紧将约法完成,并且照法国宪章,规定责任内阁制,要他于就职之时,立誓遵守约法。”⑤应该说,在当时的临时参议院里,这种认识具有相当的普遍性。于是,在参议院2月9日审议临时约法草案时,决定将原案中的总统制改为责任内阁制。这种改变被称为“对人立法”⑥精神。
        责任内阁制是资产阶级自由共和制的一种,即“采法国制。参议院为最高之机关,而国务院为责任之主体”⑦。
        参议院是国会的前身,行使国会职权。《临时约法》规定:“中华民国之立法权,以参议院行之”,“参议院以国会成立之日解散,其职权由国会行之。”其参议员由地方按分配的名额选派,选举方法由地方自定,并非国民选举。当选资格限于年满25岁以上男子,被剥夺、停止公权者,吸食鸦片者及现役军人、行政、司法职员,无当选资格。这些规定从字面上看,并不妨碍劳动人民当选,但其产生方法决定了当选人员必然是地方实力派即当权派的代表。由这些人来行使立法权,必不能充分代表劳动人民意志,但参议院行使国家立法权,对行政权力有制约作用,也就是说,能起到皇权主义政治权力结构中地主阶级在野派所能起到的那种作用,且职权比《临时政府组织大纲》进一步扩大。
        责任内阁制,通常设内阁,由议会产生并由议会中占多数席位的一个政党组成,或几个政党联合组成,对议会负责,受议会监督。议会可以通过决议议定其去留。当时中国内阁称国务院,由总理和总长组成。《临时约法》规定:临时大总统代表临时政府总揽政务,国务员(国务总理及各部总长)辅佐临时大总统负其责任;临时大总统公布法律,发布命令,均须国务员副署。如国务员不同意即可驳回。国务员的任免主要取决于参议院,而不是临时大总统。临时大总统任命国务员要经参议院同意;国务员受参议院弹劾后,临时大总统应免其职,国务员对参议院而不是临时大总统负政治责任。
        为确保三权分立的体制,《临时约法》专设“法院”一章,并予之以独立的权力。规定:“法院以临时大总统及司法总长分别任命之法官组织之。法院之编制及法官之资格,以法律定之。”“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼”,“法院之审判,须公开之”,“法官独立审判,不受上级官厅之干涉。”同时还修改了原《组织大纲》中大总统可以设立临时中央审判所的权力,从而使立法、行政、司法的三权分立落到了实处。
        凡此种种,均清楚地显示了责任内阁制度下临时大总统的权力被大大削弱了。参议院对临时大总统的制约范围扩大,并增加了弹劾权;国务院对总统行使权力也有重要的制约作用,国家主要行政权在国务院而不在大总统。这样,临时大总统能独立行使的职权为:统率全国陆海军队;任命除国务员、外交大使、外交公使以外的文武职员;宣告戒严;接受外国大使、公使颁给勋章并其他荣典;宣告特赦、减刑、复权等。其中以统率全国军队一项为最重。确立这种制度后,如果同盟会能够在未来的国会中取得多数席位,进而以多数席位党组阁,即可以掌握政府的实权,使袁世凯成为不负实际行政责任的国家元首。但如果袁世凯动用军事暴力颠覆内阁,缺乏社会力量保证的内阁便一筹莫展。这对于受封建专制荼毒多年的民众来说,对于致力于资产阶级民主共和制度建立的革命党人来说,只能是一幅美妙并且绚丽无比的图画。
        《中华民国临时约法》是中国有始以来颁布的第一部具有比较完备形态的临时宪法,对于民主共和政体有奠基石的作用。尽管它是根据美国、法国等资本主义国家“三权分立”、“代议政治”等原则制定的,但是,这种学说和制度,比起封建专制主义的集权制,是一个历史的进步。虽然它存在着很大的局限性,但主导方面是革命的、民主的、进步的,主要表现于集中体现了资产阶级的意志,反映了资产阶级的利益和愿望,开创了中国资产阶级民主政治的新局面,使民主共和的观念深入人心,代表了历史前进的方向。所以毛泽东曾评价说:“民国元年的《中华民国临时约法》,在那个时期是一个比较好的东西;当然,是不完全的、,有缺点的,是资产阶级性的,但它带有革命性、民主性。”⑧