国民政府刚建立国家金融机构的时候,对私人商业银行采取了任其发展的政策。按照财政部的规定,私人商业银行的设立只须按照银行注册章程申请注册,年终呈送营业报告即可。因此,私人商业银行在政府初建时发展较为迅速。据统计,1927年私人新式商业银行仅48家,到1931年时已增加到110家,其存款总额也增加到占中、中、交三行存款总额的一半左右^[1]。
        政府对私人商业银行的放任政策虽一度使私立银行出现过短暂的繁荣,但迅猛席卷世界的经济危机,又为政府实现对这些脱缰的“野马”进行有效控制提供了前提条件。美国政府为转嫁危机而实行的白银政策以及“一二八”淞沪抗战的发生,导致了前所未有的金融大恐慌,政府利用这种突发事变,迅速改组一些重要的私人商业银行,从而实现了对私人商业银行的控制。
        国民政府兼并和控制私人商业银行的方式大约有四种:一是采用所谓“官商合办”的形式进行控制,如对中国国货与农商两行就是这样。1929年,政府以提倡国民集资的名义,组成官商合办的中国国货银行,其中商股占五分之三,官股为五分之二,资本额为500万元。董事长却由孔祥熙兼任,总经理则为宋子良。农商银行创办于1921年,曾有权发行兑换券,因1929年受时局影响而停业,并收回兑换券。1933年8月,将农商银行原资本折为80万元,另加入官股140万元(实收资本共计220万元),将总行由北平迁往上海,改组成官商合办银行,董事长由陈公博担任,总经理为梅哲之^[2]。这样,农商银行实际上已列入国家资本银行系统。二是利用所谓“经济援助”加以控制,如对中国通商、中国实业、四明商业储蓄等银行就是这种办法。此三行有几个共同点:建行历史较长,均为发钞银行,经营管理不善,内部实力空虚。1935年夏,由于金融恐慌,全国发生挤兑风潮,该三行资金周转不灵,引起危机。在这危难时刻,政府下令主动向这三家银行表示愿意提供经济救援,并以500万元拨给中国通商银行,400万元拨给中国实业银行,另以巨款拨给四明商业储蓄银行解救挤兑危机。然后,政府将此救济款项变作官股加入三行,使它们均变成了以国家资本为主的官商合办银行。三家银行的董事长与总经理,除杜月笙(中国通商银行董事长)外,其余五人全是由中央银行和财政部派去的人^[3]。三是利用金融恐慌,对个别银行进行收买。如1913年成立的广东银行,是著名的华侨银行,因1935年受金融恐慌袭击,资金发生严重困难,宋子文乘机将其收买,然后加以改组吞并。四是利用人事改组对银行进行间接控制。曾在中国金融界早已出头露面的一些江浙资本集团的代表人物,如张公权、宋汉章、李馥荪、陈光甫等人,南京政府对他们均委以高官厚禄,从而对他们所经营的浙江兴业、浙江实业、上海商业储蓄(此即“南三行”)等银行渗进政府势力,使其变为被国家控制的银行。至于盐业、金城、大陆和中南(此谓“北四行”)银行,虽未被南京政府直接控制,但它们在业务上则无法摆脱对“四行二局”的依赖与间接控制^[4]。经过一系列的兼并与控制活动,到1936年,中国一些重要的私人商业银行都被纳入国家金融体系之内。
        一度在中国金融界十分活跃的钱庄业,1927年以后开始逐步走下坡路。上海是钱庄较为集中的城市,1927至1937年间,新设的钱庄只有16家,而歇业的则有57家;1927年全市共有钱庄85家,1937年时仅剩下46家^[5]。在其他城市,因1934年白银大量外流所引起的金融危机,也迫使钱庄大量歇业或倒闭。据北平、南京、广州、福州、太原五个城市统计,1934至1936年间,钱庄总数从244家减少为151家,减少了38.1%^[6]。尤其是从废两改元以来,已失去操纵两、元兑换为主要任务的钱庄业,更是日趋没落。这时国民政府以救济危机、安定市面为名,命令中国、中央、交通三行借款1800万元给予援助,由财政部组织成立上海“钱庄监理委员会,对上海钱庄进行管理监督”。自此这一封建性质的信用机构也因受到国家金融机构的控制^[7]而失去独立性,并逐步转变为近代银行业的附庸,也被纳入国家金融机构的控制之中。
        到1935年11月法币政策实施以前,国民政府已经完成对全国金融业的控制,并在资本实力上占绝对优势。如全国共有银行159家,资本总额是36,800余万元,而四家国家银行就有资本15900多万元,占全国资本额的43.3%。加上官商合办的省市立银行的资本总额3700多万元;再加上由商业银行改组成官商合办的五家银行的资本额2000万元,合占全国银行资本总额的58%。
        上述史实说明,政府的国家金融机构不仅建立、发展、壮大起来,而且已完成了对省市立银行和私人行庄的控制,这不仅为国民政府控制全国财政、金融、经济发展方向提供基础,也为法币政策的实施奠定物质基础。法币政策实施以后,国民政府通过中央、中国、交通、农民等四行垄断法币发行权的手段,更是牢牢地抓住对中国通商、中国实业、四明、中国国货、农商、广东、新华信托等银行以及北四行和南三行等银行的控制权,实际上则等于控制了南京政府成立以前中国已形成的江浙、华北、华南三个大资本集团的主要银行。与此同时,省市立银行和主要私人行庄也被控制了。这就标志着国民政府的金融垄断体制初步形成,为发展经济,安定政治局面,准备抗战,创造了有利条件。同时也标志着中国现代银行制度的初步确立。