抗日战争时期,中美两国间租借关系的建立,是中国方面寻求美国军事援助的不懈努力和美国政府调整相关政策的结果。
        1937年抗日战争爆发后,中国国民政府除了向苏联及其他欧洲国家寻求军事援助外,还在美国采购军用物资。特别是陈光甫在美国注册成立世界贸易公司后,这类采购活动的规模有较大发展。但最初中方在美国所能购买到的主要是些非武器类物资。至1939年底,该公司在美国共购得总额为7467.46万元的物资,种类为以下几类:(1)卡车及零配件、维修器械,(2)汽油和润滑油(1145.2万美元),(3)黑色和有色金属(2468.33万美元),(4)无线电和电话设备、器材(560万美元),(5)通用机械(215.1万美元),(6)铁路器材(400万美元),(7)锡矿采掘设备(300万美元)。与此同时,中方也在美国购得若干武器并运回国,但无论种类和数量,都远不能满足中方的需求。例如,据缅甸海关统计,从1939年10月28日至12月31日,经由仰光转运中国的武器价值总额为8,352,756美元,其中购自苏联的为5,418,665美元(火炮、机关枪、步枪及弹药等),占64.87%;购自比利时、英国、瑞典、捷克、法国五国的共1,702,923美元(高射机枪、步枪、爆炸器材、炸药、弹药等),占20.39%;购自美国的1,231,168美元(手枪、雷管、子弹、飞机零件、炸药等),只占14.74%^[1]。
        1939年9月欧洲战争爆发后,美国政府的军火禁运政策发生了重大转变。1939年11月,美国修改《中立法》,规定外国可在美国用现金购买武器,运输自理。1940年7月初,蒋介石曾电示宋子文,按照兵工署署长俞大维开列的总额为3000万美元的物单洽购械料,同时订购驱逐机150架^[2]。由于当时法国维希政府已经向德国投降,中方认为美方可把以往售法飞机额度,转售于中国,因而当月宋子文向美方正式递交的第一份军用物资订单总额,除了3000万美元的械料外,还有价款达4000万美元的飞机,包括300架驱逐机和100架轻型轰炸机^[3]。这是自抗战爆发以来中方向美方提出的数额最大、包括轻重武器和作战飞机在内的军事援助要求。只是美国能否如额提供,中方如何支付价款,却是双方都无法立即解决的问题。
        随着欧洲战局的发展,美国已成为中国能够获得外来军事援助的最重要的国家。可是,当时美国提供援助的方式,却无法从根本上解决中国对美国军事物资日益增加的需要。通过“桐油借款”、“华锡借款”、“钨砂借款”和“金属借款”,中国已经把到1945年为止的矿产品的预期交货量抵押殆尽。从美国对华借款数额来看,也比同期苏联对华贷款总额小得多。此外,由于日本军队占领了中国主要外贸口岸和盐区,国民政府的关税、盐税收入急剧下降,不可能调拨巨额外汇用于购买外国军事物资。因此,到了1940年末,即美方允诺提供“金属借款”和“平准基金借款”后,中美双方实际上都意识到,只有采用新的方式,才能从根本上解决中国为获得美国军事援助所面临的财政困难。以“租借”名义对华提供军事援助,就是这种新的方式。
        1940年12月19日,罗斯福便批准向中国提供军事援助,指示国务院、陆军部、海军部和财政部协商,拟订相应实施方案^[4]。1941年1月30日,即美国会尚在就《租借法案》进行听证期间,美国副国务卿韦尔斯在一次演讲中谈到:如果美国人民希望中国、希腊等友好国家能够继续成功抵御那些意欲征服世界的力量,那就必须提供美国所能的一切必要的援助^[5]。1941年3月11日,美国国会正式通过并经罗斯福签署了《租借法案》。该《法案》授权美国总统,可在其认为有利于国防的任何时候,在资金许可的范围内,或根据国会批准的合同,可以批准为任何国家的政府生产任何防御物资,只要总统认为这些国家的防御对于美国的防御是必不可少的;也可以向上述任何国家的政府“出售、划拨、交换、租借,或另行处置”任何防御物资^[6]。3月15日,罗斯福又在一次演讲中明确表示:“中国通过蒋介石委员长要求我们提供援助;美国已经答应,中国将获得我们的援助……正如我们所曾宣布过的,我们的祖国正在成为民主国家的兵工厂。”^[7]1941年5月6日,美国政府正式宣布中国为有资格获得租借援助的国家。
        当租借方案在美国参、众两院寻求通过之际,蒋介石曾向造访的美国特使居里递交一份《美国空军援华备忘录》,请其转交罗斯福总统,这可谓中国向美国接洽租借援华问题的开端。美国国会通过《租借法案》后,蒋介石立即在3月12日和13日连续致宋子文三份电报,指示宋与美国军方洽商具体的军事援华事宜^[8]。旋即国民政府委派宋子文为处理租借事务的全权代表,另从国内调派兵工与交通技术专家赴美襄助。1941年4月,宋子文出面,在美国特拉华州注册成立了中国国防物资供应公司(China Defense Supplies,Inc.),专门从事租借物资申请及接洽事宜。5月1日国防物资供应公司正式成立,额定资本20万美元,由宋子文代表国民政府认购公司首批发行的股本1000股计10万美元,并出任国防物资供应公司的董事长;下设航空、兵工、交通、电信、医药军需等部门^[9]。为便利对美交涉,公司另聘请美国资源计划委员会主席、罗斯福总统的舅父德来诺(Frederic A.Delano)担任名誉顾问,聘请了杨门(William S.Youngman Jr.)、毕范理(Harry B.Price)、科克伦(David Corcoran)等美籍人员出任该公司董事和经理人员,这些美方人员都明确知道宋子文是中国国民政府的代表^[10]。根据美国政府的相关规定,国防物资供应公司申请租借物资通常经过多重手续:1.整理国内发来的料单并草具计划;2.向美国政府租借事务管理处(Office of Lend-Lease Administration)说明申请物资的用途,并转请美国各购料机关采购;3.从战时生产委员会(War Production Board)获得优先配额;4.敦促美国购料机关及时采购;5.防止中方获得额度之物资转拨其他战区;6.预定船只,整批装运;7.预筹货物到达远东口岸后转运国内方法。凡涉及计划、方针及特别重要事项时,中方还必须向包括罗斯福总统、华莱士副总统(Henry A.Wallace,兼美国经济作战委员会主席)、陆军部、海军部、财政部、租借事务管理处,以及英美合组的联合军火分配委员会(Munitions Assignment Board),进行游说接洽。另外,在重庆的蒋介石、孔祥熙也曾向美国大使高斯、美国军事代表团团长马格鲁德等人交涉过租借援助问题。
        从1941年3月底到1942年1月,中国方面曾分三次向美国申请提出租借预算案,其具体内容可分为兵工器材、航空器材、交通器材(包括战车)、运输(包括船只)、军用杂品、农工产品、服役及其他、厂房器材;从申请物品合计的价款来看,1941年3月31日第一次提出为218,038,500美元,1941年10月28日第二次提出为461,834,253美元,1942年1月15日第三次提出为1,379,779,067美元^[11]。如果这些申请得以满足,对于中国抗战事业无疑是极大的帮助。但是,在租借物资的分配上,美国当局表现出明显的“重欧轻华”倾向,分配给中国的数额往往少于中国的申请额。而实际上向中方交付的物资,又要少于分配定额。罗斯福便曾指示有关人员在审议中方提出的军需品申请时,“只有在研究我们的军事问题以及我们自己和英国的需要之后,才能最后决定”^[12]。经过中方的交涉,4月28日美国批准向中国提供第一批租借援助物品,价值仅达4510万美元,包括:滇缅铁路材料价款1500万美元、康印公路器材价款100万美元、军用卡车和民用卡车各2000辆价款1200万美元、汽油500万加仑价款100万美元、柴油5000吨价款5万美元、润滑油2500吨价款25万美元、兵工厂原料1000万美元、轻蚕形卡车150辆价款30万美元、载客车300辆价款30万美元、棉毯300万条价款450万美元、棉布1000万方码价款70万元^[13]。5月18日,包括300辆汽车在内的第一批租借物资从纽约启运赴华^[14]。同月,美方批准向中国提供价额达4934.1万美元的军械弹药。至7月中旬,美方同意向中方提供飞机435架,大大少于中方要求的1000架。7月下旬,美国军方人士曾非正式地表示,将建议罗斯福批准当年向中方交
        付2.4亿美元的军火,翌年再交付5亿美元^[15]。至8月15日, 宋子文已与美方拟订了6亿美元的租借援华清单,包括2亿美元的飞机、1.75亿美元的军械、7600万美元的卡车等运输工具,以及其他物料及运费^[16]。然而,中方获得的诸多租借物资额度,实际交付情况往往不尽如人意,有些货单甚至不得不改向加拿大商购,虽然仍归租借案内办理^[17]。至于那些当时只能在美国生产而中国难以得到优先额度的货品,中方不得不请美国出面,帮助与其他国家恳商可否先行转让给中国。如1941年10月和11月,经过罗斯福总统亲自劝导,英方把美国专为英国制造的66架轰炸机连同机枪、瞄准器等,一并移交给中方^[18]。根据美国财政部的统计,1941年中国实际获得的租借援助约为2600万美元,仅占当年美国提供给各国租借援助总额的1.7%^[19]。但即便如此,经过中、美之间的反复交涉,美国毕竟开始向中国提供租借援助,中国对日本的抵抗又多了一种特殊形态的外援,中美之间也开始结成了一种特殊的经济-军事互助关系。