日本帝国主义的侵略,在中国不仅造成了严重的民族危机,而且直接危及到了国民党的统治。从1938年起,为应付日本全面侵华引起的严峻挑战,国民政府采取了一系列措施,试图在遏制日本侵略势头的同时,维护国民党的统治地位。推行“新县制”,就是国民党强化在基层统治地位、巩固其专制统治的重要手段和措施。
        所谓新县制,是为了贯彻1938年3月国民党临时全国代表大会制定的《抗战建国纲领》而产生的一种新的县以下地方行政制度。国民党人将其解释为:“新县制,是改造基层政治机构,完成地方自治,准备实行宪政的政治建设工作,其中心任务是推进地方自治。”^[1]“新县制”从提出、发动到实施有一个过程。
        全面抗战开始后,随着抗战的持续深入,国民政府发现仅依靠工商业的经济支持是远远不够的。因此,在1938年的国民党临时全国代表大会上,通过了《改进战时县政机构促进抗战力量案》,指出:“欲求得最后胜利,必须发动全民力量适应天然地形,运用广大民众自卫战,方足致敌死命。……仍必须从县政上做起。”^[2]1938年4月,为贯彻国民党临时全国代表大会的各项决议,国民党召开了五届四中全会。在会上蒋介石作了《改进党务与调整党政机构关系》的演讲,并创制了《县以下党政机构关系草图》。这是“新县制”出台的前奏。1939年6月,蒋介石在中央训练团又作了题为《确定县各级组织问题》的讲演。根据蒋介石的演讲精神,国民政府着手召集研究县政问题的有关人员,起草了《改进县以下地方组织并确立自治基础案》。该方案经国民党中央执行委员会、国防最高委员会审核修改,定名为《县各级组织纲要》(简称《纲要》),并送交蒋介石“最后修订”,由行政院于1939年9月颁布。
        国民政府颁布推行的新县制《纲要》共十章,即(1)总则;(2)县政府;(3)县参议会;(4)县财政;(5)区;(6)县(镇);(7)乡(镇)民代表会;(8)乡(镇)财政;(9)保甲;(10)附则;凡六十条。其主要内容为:“县为地方自治单位。”按照县的面积、人口、经济、文化、交通等状况分为三等至六等,设县长一人。区的划分以15乡(镇)至30乡(镇)为原则,设区长一人,指导员二至五人。乡(镇)的划分以10保为原则,设乡(镇)长一人,副乡镇长一至二人。保的编制以10甲为原则,不得少于6甲多于15甲。甲的编制以10户为原则,不得少于6户多于15户,设甲长一人。同时,还设立“民意机关”,县设参议会,区设委员会,还有乡(镇)民代表大会、保民大会、户长会议等。根据《纲要》,新县制的推行还要相应完成下列十四项工作,即(1)编查户口;(2)规定地价;(3)开垦荒地;(4)实行地方造产;(5)整理财政;(6)健全各级行政及自治机构;(7)训练民众;(8)开辟省县乡交通及电话网;(9)设立学校;(10)推行合作;(11)办理警卫;(12)推进卫生;(13)实行救恤;(14)厉行新生活,禁绝烟赌,改良风俗,养成良好习惯^[3]。
        《纲要》颁布后,国民政府又制定和颁布了《县各级组织纲要实施原则》,规定“各省应无分敌后与前方,一律遵照实行”,于“三年中一律完成”。由此,“新县制”作为一项行政改革措施进入实施阶段。
        国民党于抗战进入相持阶段后大力推行“新县制”,实行县制改革,具有深刻的历史背景和现实需要。第一,国民党总结以往对地方统治的经验教训,特别是抗战爆发后,县以下基层组织涣散、不健全、号令不畅,使国民党难以有效控制地方,已严重影响了国民党战时体制的有效运行的现实,使国民党将新县制视为使其大力加强对广大乡村统治的有效途径和手段。第二,抗战爆发以后,随着形势变化,一些地方军阀诸如新疆的盛世才、云南的龙云等都摆出了服从中央和抗战大局的高姿态,但实际上地方割据的状况并没有根本改观。因此,在蒋介石看来,实行新县制可以从根本上打击、瓦解地方实力派的分裂割据基础,真正“统一中国”。第三,国民政府推行新县制更为现实的需要,则为防共、反共的政治目的服务。“七七”事变后,国共两党实现合作,建立抗日民族统一战线,共御外侮。但是,由于国共两党阶级利益根本对立,在抗战的主张、战后的政治意图等方面也均存在明显的分歧。因而,作为执政党的国民党极力想在抗战中削弱共产党,并力图限制共产党力量的发展。然而,随着抗日战局发展,共产党不仅未被削弱,相反,却获得广大农民的热烈支持,在敌占区广大农村广泛建立起抗日根据地,力量得到迅速发展,甚至在国统区都产生了一定影响。这种局面对国民党对农村的统治构成了巨大的威胁。因此,实行新县制,隐含的政治意图就是“通过新县制”,“从根本上铲除共产党势力及其影响”^[4]。第四,国民政府推行新县制也有更为直接的经济原因,这就是动员广大农村的人力、物力支持抗战,挽救濒于衰落的国民经济。抗战爆发后,随着中国东南沿海富庶地区相继沦陷,对国民政府来说,如何筹措巨额的军费和维持国民政府统治机构正常运转的经费,以支持抗战和国民党的统治地位,已成当务之急。而随着战争的进程,国统区财源日趋枯竭,加之,通货膨胀已有加剧之势,因此,国民政府不得不调整财政收入重心,试图依靠农民来支撑大局。正如有人所指出的:“要保证抗战胜利,就要民众出钱出粮出力来支持抗战”,“为使人民能自动起来办理如何出钱出力来支持抗战”,“必须实行新县制”^[5]。可见,新县制已成动员农民支持抗战的工具,在法律上和制度上为主要依靠后方农民来提供战时财源的保障。第五,实行新县制是为实行宪政奠定基础。抗战爆发后,迫于全国人民的政治压力,国民党在1938年举行的临时全国代表大会通过的《抗战建国纲领》中,规定“加速完成地方自治,为实行宪政作准备”。新县制正是在这一背景下出台的,这样,新县制的推行就被赋予了特殊的含义,即完成地方自治,为实行宪政奠定基础,并被看成是“宪政之能否推行顺利,系于县地方自治之能否完成,则新县制实为奠国家于长治久安之基石”^[6]。
        纵观抗战时期新县制的实施,大体上可分为两个阶段:
        第一阶段(1939—1942)
        国民政府行政院于1939年10月训令各省颁行《县各级组织纲要实施原则》,次年元旦,通令全国实行新县制。于是,各省分别拟定了实施计划。根据国民政府《实施原则》规定,1942年应为新县制预定完成的最后期限。但据国民政府主计处统计局报告,此时在19个省的1469个县中,只有944个县实行了新县制(占64%),调整了1053个县政府,建乡镇公所25,069个,保办公处318,367个^[7]。另据国民政府内政部1943年9月编《各省实施县各级组织纲要成绩总报告提要》,各省实施概况见下表:
        

县各级组织实施概况

        

省别	全国所辖县市局数	实施之县局数         (市及特别区除外)	因特殊原因尚未         实施之县局数
四川	144	137	4
云南	131	112	6
贵州	79	78
湖南	78		76
湖北	72	60	10
广东	99	66	31
广西	100		99
江西	84	69	4
福建	68		64
河南	111	67	44
安徽	62	38	24
西康	48	13	35
陕西	93	34	9
甘肃	72	66	4
青海	20	11	9
浙江	77		76
总计	1337	1106	210(115)

        资料来源:钱端升等著:《民国政制史》(下),第336—338页。
        上表所列实施情形与国民政府所规定的期限,以及各省上报国民政府的实施计划都有相当的距离,更何况还存在不少虚假的成分。以受国民政府表彰的四川省为例,由于四川是陪都所在地,具有示范作用,所以蒋介石十分重视,曾一度兼任省主席职务,他要求四川省先于其他省完成新县制。由上表所列情况来看,在四川省上报的成绩中,该省所属144个县市局中,实行新县制者为137个,尚未实施者有4个。但是,实际情形远非如此,时至1942年底,大多数项目并没有完成。峨嵋等数十个县乡公所尚未成立^[8]。财政管理、土地测量、地价税等方面的工作,均未展开。新县制中地方自治财政的完成,主要是以地政工作完成为基础的,此项基本工作没有展开,其他工作均无从谈起^[9]。既然像四川这样的省份在新县制的实行中都存在严重的问题,其他如西康、陕西、青海就更成问题。因此,新县制的推行到1942年远未达到预期的目标,大多还只是纸上谈兵。鉴于上述情况,1942年11月国民党五届中央执行委员会第十次会议,只得详细“规定县政中心工作及分期推行地方自治事业之程限”,严令各省县“务须在1945年底完成新县制”^[10]。
        第二阶段(1942—1945)
        1942年11月国民党五届十中全会结束后,在国民党中央政府的督促下,各省继续推行新县制。1943年11月7日国民政府总结各省推行“新县制”情况如下:“先后办理实施者,即有四川、西康、云南、贵州、广西、广东、福建、浙江、江苏、安徽、湖南、湖北、山西、陕西、甘肃、宁夏、青海、山东、绥远等二十一省(其中江苏、山东、山西、绥远情形特殊,虽有计划,但未能尽付实施)。”^[11]据国民政府主计处统计局公布的数字:1944年底,全国1362个县局(县级管理局)中,已有1107个实施了新县制,占81.2%,调整区署1266个,建保办公处343,823个^[12]。
        和上阶段一样,上述数字并不真实,弄虚作假的成分居多。实际上,就连上一阶段国民政府褒奖的所谓实行新县制的模范县浙江、四川、湖南等省也未完成。例如,浙江在1942年底已上报完成,但经内政部考核发现“虚假成分颇多”^[13]。不得已浙江省只得重拟《新县制三年实施计划》,后干脆以“本省环境特殊”为由,上报内政部不但“近期难以完成”,“即使再过五年,仍不能全部完成”^[14]。湖南省则直到1945年底,仍上报该省新县制“根本没有推行”^[15]。再以这一阶段新县制推行的重点——建立健全各级民意机关来说,作为“新县制典范”的四川,到1944年底,所属137县的县参议会“均未成立”,而根据国民党1943年9月五届十一中全会规定,1943年底“县以下各级民意机关一律完成”。期限与实际相差甚远。1944年5月国民党五届十二中全会再次规定“限于民国三十四年底以前,各县市民意机关一律完成”^[16]。但直至1945年5月,“各地民意机关迄未建立”^[17]。
        上述事实说明,第二阶段国民政府推行新县制的努力仍然很不理想。如果说第一阶段各省为应付差事,虚报成绩弄虚作假的话,那么第二阶段中,各省仍然存在上述情况,所不同的是有些省干脆上报中央,借口“环境特殊”或“人力、财力、物力条件过差”,一再推延新县制完成的期限,使国民政府视为“全国上下之中心工作”的新县制的完成遥遥无期。国民政府也深知新县制的推行存在很大问题,1945年5月,国民党第六次全国代表大会在回顾了新县制推行六年来的情况后就指出:“政府对于新县制之实施及建立各级民意机构,六年来督策进行,虽多效力,但课其实效,则地方自治仍未能完成,……实为训政时期无可讳言之缺陷”^[18]。实际上等于承认新县制基本上未达预期目标。于是,国民党“六大”只得决议于抗战胜利后继续推行新县制,以奠定宪政基础。这是以后的事了。
        抗战时期尤其在后期,国民政府试图将新县制作为理想化的基层统治制度,推行全国。但是,实际的推行效果并不理想,“除在陪都重庆附近的地区外,它基本上仍是一纸计划^[19]。造成这种结局的因素很多:第一,国民党的集权统治与地方自治之间存在矛盾。一方面,国民政府要真正调动起亿万民众的抗日积极性,真正实行“训政”,以为日后“宪政”奠基,就必须真正实行它一直提倡的“地方自治”;另一方面,面对战时经济的衰微,中共力量的强大,地方势力的抵制,国民党又感到不能削弱集权。这一对矛盾贯穿于新县制推行的全过程,而国民政府始终未能找到有效的解决办法。在实际的推行中,这一对矛盾演化的结果是国民政府一步步走向其反面,由提倡自治到背弃自治,由“自治”到“官治”,日益暴露出其独裁专制的本质,也决定了新县制失败的命运。第二,人才缺乏。据行政院估计,“要推动全国县政工作,政府须训练11,187,336名行政人员”^[20]。当时根本无法实现。由于缺乏推行新县制的人才,致使大批土豪劣绅、鱼肉乡民之乡镇保甲长趁机参与其内,各地乡村政权仍基本上为土劣所掌握,这在人员上就决定了新县制无法推行。第三,经费缺乏。推行新县制除需要大量兴办行政事务机构外,还有相配套的十四项自治事项需要办理。这在客观上就需要大量的经费支援。据估算,在原有1.722万余万元之外,需要再增拨5.89万余万元,“倘将各地自治机关所举办的事业费一并加入,那么,数额之巨大当更令人惊骇”^[21]。如此巨额的经费,国民政府根本无法支付。再加上通货膨胀的因素,结果,无力承担的国民政府只得大力削减地方政府的经费预算,甚至克扣停发。由于没有经费的支持,就造成地方政府缺乏推行新县制的积极性,新县制所要举办的地方自治事业自然就成了纸上谈兵。第四,地方势力的抵制。国民政府推行新县制,自然要触动乡村中的传统封建势力的利益,这部分势力当然不会甘心,于是以各种方式侵蚀和破坏新县制。同时,割据一方的地方军阀也洞悉蒋介石推行新县制,意在削弱他们的统治基础,因此,在明里暗里更是积极反对。山西阎锡山始终抵制中央势力的侵入,“换汤不换药地实行新县制”。西康刘文辉一再用软硬方法反对新县制。云南龙云起初更是拒绝推行新县制,后虽实施,但目的却在巩固自己的统治。此外,战时的特殊环境,也对新县制的推行带来相当的影响。以地方自治的实施而言,正如四川省第三行政专员公署专员沈鹏所言:“实施地方自治是当前县府及乡镇公所之惟一主要任务,但事实上今日县、乡镇公所无暇可办自治工作,全部时间为行政工作(即上级委办事项)占去,征兵、征工、征粮、募债,均是他们之‘重头戏’,整日整夜终无演尽之时。”^[22]凡此种种,都给推行新县制带来了很大的阻力,致使新县制成为抗战时期国民政府推行政治制度改革的一大陷阱。上述原因,使新县制的推行,虽然热闹了一阵子,但终究是虎头蛇尾,在各种因素的制约下,没有取得多大成效。
        总之,国民党推行新县制,总体上是为加强以保甲制为基础的国民党基层统治。正如有人所指出的,它“把政治统治、思想控制、军事约束、经济盘剥紧密结合在一起”,以“便于征兵、抽税,加强国民党统治思想灌输,防范共产党争取群众”^[23]。它既着眼于艰难时局应付战局,更着眼于使抗战的胜利变为国民党的胜利。当然,这里需要指出的是,尽管新县制的推行加重了民众的经济负担,加强了思想禁锢与对人身自由的束缚,但作为战时的一项重要应对措施,国民政府确实希望通过新县制的推行,改良基层政权,使民众的负担平均一点,更好发挥民众(包括士绅、其他有产者以及一般民众等)的积极性来有效完成摊筹派募、征丁等任务,是有利于整个中华民族抗日大局的,它在一定程度上更广泛地动员广大乡村的人力、物力、财力来支持日益艰苦的抗战,使得国民政府日渐枯竭的财源、兵源、物资有了保障,部分缓解了通货膨胀的压力,这种积极意义应该予以肯定。
        行政三联制和新县制的推行,说明国民政府在日益严重的民族危机和挑战面前,已意识到加强政权建设的重要性。但由于这种制度上的建设是以加强国民党集权统治为前提和目的的,其局限性也是显而易见的。随着战局的演变和国民党的日益反动和腐朽,上述努力最终都走向失败,这都是加强和实行一党独裁专制统治的必然结果。