与汪政府“参战”同时出台的,是日汪间关于“收回”租界和“撤废”治外法权的交涉,这是日本调整对汪关系,推行对华新政策的又一重要内容。
        “收回”租界和“撤废”治外法权,曾经是日汪间进行“和平谈判”的重要内容之一。早在1938年11月20日,日汪双方在上海市重光堂会谈中就已商定:“中国承认日本人在中国国内居住、营业之自由;日本承认废除在华治外法权,并考虑归还日本在华租界”^[1]。次年12月30日,日汪双方为汪政府建立而签署的《日支新关系调整要纲》再次重申:“考虑租界及治外法权等之交还”^[2]。1940年11月30日,日汪签署的《基本关系条约》又对此作了类似的规定。然而,这对于日本政府来说,仅是标榜“中日亲善”的一张空头支票。而汪政府为了给“和平运动”装潢门面,却抓住这点,一有机会就与日方交涉,要求日本履行诺言,并为此作了多方面的准备。
        汪政府外交部曾拟定《关于收回租界之研究》的内部文件,内列租界之概况、租界之地位、过去政府对租界之策略、收回租界之必要、国际之展望、收回之策略等部分,对于“收回”租界后的政策和措施作了较为详尽的设计和准备。该文件指出:“现在国府还都,邦基重奠,国人所仰望于政府者,即为民可乐业,共享和平,以租界之为投机囤积大本营也,非收回不足以解民众倒悬;以租界之为乱党渊薮也,非收回不足以根绝乱源”,强调“必收回租界乃可解除外人对华种种之非法束缚”,此“为当今要务彰彰明矣”。主张“以欧战扩大,为保持中立,防止冲突,提议收回上海租界,以次推及各专用租界”,认为英法美不会对此作出强烈反应,“所谓英、法、美联合行动,不外派舰与增军,在欧战扩大之今日,英、法海军以之应付大西洋、地中海及香港、越南之警备,尚不足虞”,“外交当局之集体表示,亦难阻遏蓬勃之收回运动”,指出时为“收回”租界之最好时机。为此,确定了对内对外的各种具体办法:
        一、对内准备
        1.加强上海特别市维持治安之机构,充实警力,并储备外事警察人才,为接收之准备;
        2.发挥健全之民意,唤起民众对收回租界之决心。
        二、对外交涉
        1.由中央政府发布宣言,申述收回租界为中国之国策,乃合理之要求,各国应明了远东大势及东亚和平之真义,对收回租界应予充分之同情与考虑;
        2.中央政府调查俄、德、奥三国在华租界及汉口、九江、镇江英国租界交由中国管理后,中国政府对于居留地外侨之措施,以祛除其凭藉租界保持在华权益之谬见;
        3.中央政府以收回租界之意旨通告关系各国,并以上海市政府为主体,秉承中央之命向驻沪代领事团及工部局要求为接管之谈判;
        4.在必要时可发动租界内为外人执业之华人,使之罢工及封锁租界,使之就范。^[3]
        然而,该方案不仅不可能为当时的英法美诸国所接受,而且也遭到了日方之冷遇。
        太平洋战争爆发后,日军进占英、美等国在华租界,名曰“代管”,实际上占为己有。直至1942年2月18日,日本占领军当局才在名义上将广州、天津两英国专管租界移交汪政府,但同时又作了种种限制性的规定。如将两租界区域暂定为特别行政区,其“行政上之机构及行政之实施,应与当地日军最高指挥官密切联络”,“一切事项应经由特务机关长”;在租界内接收之英美公馆及其他权益,除在行政实施上有必要移管外,其余“仍由日本军管理”;租界地治安警备,应受日军警备司令处理,“由中日两国军警互相协力担任”;“日本军为管理所接收之权益及保护监视敌性人,在特别行政区内配置一部分之军队”等^[4]。如此“移交”,连日本大东亚相青木也承认:“在名义上,虽然将租界退还中国,但租界内之仓库、房屋及其他值钱物品,均将收归我有。于是,在租界内,不复残留一丝一缕,这种退还方式,中国民心之离反,殆属势所必然”,他极力主张“重新考虑,改弦更张”,制定对华新政策,以适应太平洋战局变化之需要^[5]。日本推行对华新政策,给汪政府带来了新的机遇。
        出于催促汪政府提早“参战”同样的理由,日本政府为了抢在中美、中英新约签署之前,与汪政府签订有关协定,也将原来双方约定的签约时间从1943年1月15日提早至9日。这天,汪政府行政院长汪精卫与日本驻南京“大使”重光葵在南京签署了《关于交还租界及撤废治外法权之协定》。主要内容是:日本政府将日本国在中国境内现今所有之专管租界行政权,“交还”汪政府;日本政府承认汪政府“尽速收回”上海公共租界行政权、厦门鼓浪屿公共租界行政权以及北京公使馆区域行政权;日本政府决定“速行撤废”在华治外法权,汪政府承诺“开放其领域,使日本臣民得居住营业,且对于日本国臣民不予以较中华民国国民为不利益之待遇”等^[6]。
        在这之前,汪精卫密令在汪政府行政院内设置“接收租界撤废治外法权委员会”。协定签署的第二天,汪精卫又下密令,将该委员会改组为两个委员会:“接收租界委员会”,以汪政府“外交部长”褚民谊为主任委员,李圣五、吴颂皋、吴凯声、汤良礼、周隆庠、张超、王促豪为委员;“撤废治外法权委员会”,以汪政府司法行政部长罗君强为主任委员,乔万选、吴颂皋、张煜全、裴复恒、周隆庠、徐维震、王敏中为委员^[7]。同时,日本方面也设立了以“公使”堀内干城为首的“交还租界委员会”。日汪双方开始就实施“交还”租界及“撤废”治外法权的具体事宜进行交涉。
        3月9日,由汪方褚民谊、李圣五、吴颂皋、周隆庠和日方堀内干城、中村丰一、田尻爱义、盐泽清宣签署了《日本交还在华专管租界实施细则条款》及《附属谅解事项》。规定:日本于3月30日将在杭州、苏州、汉口、沙市、天津、福州、厦门及重庆之日本专管租界行政权“实施交还”,“专管租界内之道路、桥梁、阴沟、沟渠及堤防等诸设施”,应无偿移交汪方;汪政府承诺日本“有关于不动产及其他之权利利益”,并“应接用从来日本方面为实施专管租界行政而雇佣之中国籍巡警,及为管理维持道路、阴沟等而雇佣之中国籍从业员”等^[8]。同日,日本驻南京“大使”重光葵照会褚民谊,提出日方的希望要求,主要内容有:1.希望汪方承担租界内日本居留民团等为建造公共设施负有的债务;2.希望汪方确认各地租界原条款中以永租、租借、借地等文句所规定的权利,“一律改为永租权”,其地租“避免急剧之变化”,“暂维持现行之税率”;3.希望“所有旧租界地域不设立类似过去之特别行政区,而并入所在都市的一般行政组织”;4.希望日本居留民团代表能与中国当局“定期或应需要随时会合举行恳谈”,疏通双方意思,“增进当地两国亲善关系”;5.希望能保障“侨居租界内之日本臣民之居住、营业及福祉”等^[9]。名义上是“希望要求”,实质上是日方指令,汪政府自然只能全部照办。3月30日,除重庆外,杭州、苏州、汉口、沙市、天津、福州、厦门七地的日本专管租界行政权分别“移交”汪政府各地方当局接管。
        3月22日,由汪政府“外交部长”褚民谊与日本驻南京“大使”重光葵在南京签署《日汪关于日本交还北京公使馆区行政权实施细目条款》及《附属谅解事项》。北平公使馆区是1901年后根据《辛丑条约》设立的,各国以“自卫”为名,实施独占的行政权,该区域范围虽小,却俨如“独立国”。日汪约定:3月30日由汪政府“实施收回”该区行政权;该区域内之“道路、桥梁、阴沟、沟渠、障壁等诸设施,应与隙地同时无偿移让”给汪政府;汪政府承诺“按照现状,尊重并确认日本国政府及臣民在公使馆区域所有关于不动产及其他之权利与利益,并应参此取必要之措置”等^[10]。
        在日本政府的干预下,与汪政府建有“外交关系”的意大利政府、法国维琪政府、西班牙政府也效法日本与汪政府签署相关的条约,或发表有关的声明,“交还”租界或“放弃”在公共租界享有的权益。3月29日,汪政府与意大利政府代表签署了《关于收交北京公领事馆区行政权之协定》。同日,汪政府“外交部长”与法国维琪政府驻南京大使馆代表领事萨贲德互换照会,宣布法方“放弃”北京大使馆区域行政权。西班牙政府驻南京公使麦唐纳也发表声明,决心与日本采取一致行动,“撤废”治外法权及“交还”北京公使馆区域行政权。3月30日上午10时,汪政府接收委员吴凯声在北京主持仪式,“接收”北京东交民巷公使馆区域行政权。　
        3月27日,由汪政府“外交部长”褚民谊与日本驻南京“大使”重光葵在南京签署《关于日本交还厦门鼓浪屿公共租界实施细目条款》及《附属了解事项》。厦门鼓浪屿公共租界始设于1902年1月10日,其行政权隶属于英、美、日、法、西、瑞典、丹麦等国领事团,是外人在华南方面的重要据点。日汪约定:3月30日由汪政府“实施收回”该区行政权;租界内属于工部局之一切公共设施、资产及负债由汪政府继承;汪政府承诺“按照现状,尊重并确认日本国政府及臣民在上述租界内所有关于不动产及其他之权利利益,并应对此取必要之措置”等^[11]。同日,重光葵复照会褚民谊,提出关于确认日本国政府及臣民所有在该地域内关于土地的权利(永租、租借、借地等)一律改为永租权,以及采取必要措置“处理在厦门市之中日军事协力及经济提携”等希望条件,并赞同汪政府将厦门市改为直属行政院的特别市^[12]。
        接着,汪政府外交部又与法国、瑞典、丹麦、西班牙等相关国家进行交涉。5月25日,汪政府外交部、宣传部发表共同公报,宣布这些国家已“赞助同意,故该租界之收回,即可全部实施”^[13]。5月28日上午,原厦门鼓浪屿公共租界工部局宣布解散,该租界的行政权正式由汪政府“接收”。
        比起上述各处来,日汪关于上海公共租界的“交接”谈判要复杂得多。上海公共租界长期操纵于英、美之手,对中国近现代政治经济生活产生着极为重要的影响,太平洋战争爆发后,该租界行政权转而为日本掌握。自1月开始,由汪政府“外交部长”褚民谊与日本驻南京“大使”重光葵及其后任谷正之进行谈判。数月间,“几经折冲,双方意见日趋接近”。6月,谷正之奉命回国述职,返任后才由双方最后达成协议。6月30日,由褚民谊和谷正之在南京签署《关于实施收回上海公共租界之条款》及其《附属谅解事项》,其主要内容与日汪关于日本“交还”在华专管租界协定内容类似,并定于8月1日由汪政府“实施收回”^[14]。同日,褚民谊和谷正之又互换照会,确认“鉴于上海所占地位之重要”,在实现日汪“协力”方面应讲求下列措置:一、“市政府令其所接用之工部局职员及其他被雇佣者之日籍人员退职时,事前由中日两国当地地方官宪间协议之”;二、“市政府经中央政府之许可得聘用日籍经济顾问,必要时得聘用日籍技术顾问”;三、“设置中日联络恳谈会,由市政府高级人员及日本居留民方面代表合组之,关于影响于日本方面之重要市政事项预先咨询之,该会中国方面对日方所陈述之意见等充分尊重之”,等等^[15]。这表明:日本政府虽在名义上放弃了在该租界享有的特权,但实际上仍保持着在这一区域的重大权益和影响。陈公博以上海特别市市长身份发表告市民书,称颂上海公共租界的“收回”,毁灭了英美侵略东亚和中国的前哨,表现了日本“理想之远大、友谊之深挚、协力之宏毅”,号召市民“不只廓清英美的残余势力,尤在于廓清英美的思想”^[16]。褚民谊还致电日本外务相重光葵和大东亚相青木一男,向日本政府表示感谢^[17]。
        汪政府随后又与在上海公共租界享有权益的法、意进行交涉。7月22日,汪政府外交部长褚民谊与法国维琪政府驻南京大使馆参事柏斯颂互换照会,确认法国维琪政府“放弃”上海公共租界行政权,条件与日汪协定类似^[18]。23日,汪政府“外交部长”又与意大利驻南京“大使”戴良谊签署《关于意大利交还上海公共租界条款》,对有关问题作了相应的规定^[19]。
        8月1日,在上海原公共租界工部局礼堂举行“交收”仪式,汪政府立法院长兼上海特别市长陈公博、监察院长温宗尧、军事参议院长萧叔宣、外交部长褚民谊等,与日本驻南京“大使”谷正之、“公使”堀内干城、工部局总董冈崎等参加。10时30分,工部局暨所属各机关将原有旗帜降下,改升汪政府的“国旗”,汪政府由此“收回”了上海公共租界。
        在日本政府“归还”租界的同时,汪政府与法国维琪政府间关于“接收”法国在华专管租界的交涉也在进行。汪政府成立后,法国维琪政府并未予以承认,但在日本的压力下,与汪政府保持着“友好关系”。日汪签署“交还”租界和“撤废”治外法权协定后,汪政府在日本占领军的支持下,数度与法维琪政府驻华代表“往返磋商”。2月23日,法国维琪政府“自动”通知汪政府,表示将“交还”上海、天津、汉口、广州的专管租界,并“撤废”在华治外法权。4月1日,汪政府设置“接收法国专管租界委员会”,法国维琪政府也任命全权代表团,双方开始谈判^[20]。5月18日,由汪方夏奇峰、吴凯声、吴颂皋、周隆庠与法方柏斯颂、葛尔邦、高兰、萨贲德签署《关于法国交还天津、汉口、沙面法国专管租界实施细目条款》及《附属了解事项》,约定于6月5日实施^[21]。嗣后,汪法双方进行“接收”上海法租界交涉,经一月余谈判,双方意见趋于一致。7月22日,汪法双方签署了《关于法国交还上海法国专管租界实施细目条款》及《附属了解事项》,并于7月30日举行了“接收”仪式^[22]。7月23日,上海市政府根据汪政府的指令拟定《接收法租界要点》,强调在“接收”租界问题上,对待日本与法国的不同点,指出:“两国在华地位不同,故最近由褚部长与法方商定之总原则,仅为法方对于法籍人员人事上之几个要求,其他如将来组织及管理等等,均非法国所能预问,中国自有自主之权。”据此,汪政府在雇用法籍职员问题上给予法方若干照顾,但收归行政权方面则采取了较日本专管租界和上海公共租界更为“坚决”的措施^[23]。
        随即,汪政府对原上海两租界的行政、警务、司法作了重要调整。在行政方面,将原上海市各区连同“收回”的租界合编为八区,旧公共租界区域划为第一区,由陈公博兼任署长,下设八个处。旧法租界区域划为第八区,也由陈公博兼任署长,下设九个处。次年2月1日,第一、八两区公署合并为第一区公署,仍由陈公博兼任署长,由此实现了上海“市政”的“统一”。在警务方面,租界收回后,改设三个平行的警察局,第一警察局辖第一区,第二警察局辖第二至第七区,第三警察局辖第八区,并由陈公博兼任第一和第八两区警察局长,由汪政府首都警察总监苏成德、原公共租界警务处总监渡正监任副局长。11月1日,第一、第三警察局及沪西警察署合并为第一警察局,由此实现上海警政的“统一”。在司法方面,撤销了旧有因租界关系而特设的上海第一特区地方法院、第二特区地方法院、江苏高等法院第二分院、第三分院,重新设置汪伪上海高等法院、上海地方法院、上海高等检察署、上海地方检察署,由此实现了上海司法机构的“统一”^[24]。
        关于广州湾法国租借地,当时未能“收回”。1945年3月10日,日军由于国际战局的变化,以武力接管了该地行政权。7月16日,在汪政府请求下,日方又将该地行政权“移交”汪政府。7月20日,汪政府发表声明,宣布“中法两国间关于租借广州湾条约,已完全失其契约之目的”,汪政府已“直接收回该租借地之行政权”,并任命陈学淡为广州湾行政区区长^[25]。
        日本在推行对华新政策的同时,也向它的盟国意大利政府施加压力,要求他们在中国与日本采取同步行动,这就为汪政府提供了与意大利政府交涉“收回”租界和“撤废”治外法权的机会。1943年1月11日,意大利政府发表原则声明,表示将“交还”在华租界与“放弃特权”,随即双方进行反复磋商,就若干问题达成了协议。关于天津意大利专管租界,一度“因意政府内乱未定,无从洽商”,9月10日,汪政府在日本占领军支持下,单方面接管了天津意租界。1944年初,已被反对派赶下台的意大利法西斯党魁墨索里尼重建意大利社会共和国政府,汪政府追随日本立即予以承认。6月1日起,应意国政府要求,汪政府驻日“大使”蔡培与意大利驻日代理大使在东京进行谈判^[26]。当时意国政府刚刚成立,急需汪政府的承认和支持,再加上天津意租界已实际为汪方“接收”,在谈判中相当迁就;而汪政府虽已“接收”该租界,也希望尽快与意方正式签订协定予以确认,谈判进展顺利。5日,双方即议定了《关于意国交还天津租界撤废治外法权及放弃驻兵权协定》、《附属议定书》、《了解事项》以及意国代表声明文件^[27]。随后,意大利政府委派施毕纳利为驻华临时代办。7月14日,由汪政府“外交部长”褚民谊和施毕纳利正式签署上述协定^[28]。8月17日,汪政府委派外交部亚洲司长徐义宇、欧美司长范拂公专程赴天津,“接收”该租界行政权^[29]。
        日汪间关于“撤废”日本在华治外法权的谈判则经历了更为复杂的过程。1943年1月9日,日汪有关协定签署后,双方的交涉委员会随即成立,汪方以“外交部长”褚民谊为主任委员,罗君强、李圣五、吴颂皋、周隆庠、汤应煜为委员,日方以堀内、中村、田尻、盐泽、岩崎、高濑为委员,并于3月24日举行首次会议^[30]。但由于日本方面的原因,事情迟迟没有进展。
        “撤废”治外法权将使在华横行不法的日本侨民受到限制,因此首先遭到他们的激烈反对,日本各方也对此意见不一。为了协调各方意见,日本驻南京“大使”谷正之不得不往返于东京与南京之间,“将此项问题当地方面的意见传达中央,同时将中央的意见,再度与当地的关系者进行研究”,直至7月2日,才在日本驻南京大使馆“召开会议,成立日本方面委员的最后成案”^[31]。7月3日,日汪双方交涉委员举行会议,决定日本“撤废”治外法权先从课税问题着手。这就是说,日本政府仅同意部分地、有限度地“撤废”治外法权。
        7月31日,由褚民谊和谷正之签署了《日本在华臣民课税条约》及《附属协定》、《了解事项》。同日,日本驻南京大使馆当局发表重要谈话,对该条约及有关规定作了进一步有利于日本侨民的解释:第一、日本国臣民在任何场合之下,“不受较次于中华民国国民之待遇”;第二、“日本国臣民所应服从之中华民国法令之范围及适用之方式”,应由汪政府事先通知日本驻南京大使馆,“无通告,即无服从之义务”;第三、汪政府的课税权“因战时特殊事态,及其他理由,有免除及减轻之必要。例如对日本军人家属之特例,对军用供给物资的特例,对民团民会等公共设施之特例等,加以减免之特殊考虑”;第四、日本在华领事裁判权未撤废前,日本国臣民违背法令之司法上措置,“仍由日本国领事馆行之”;第五、对于日本国臣民违反法令,只能“用行政处分,不用强制力”,“以免纠纷”,即汪政府官宪不能对日商实行“检查、查封、拍卖等强制执行及没收等强制行为”,当日本国臣民对汪政府官宪的行政处分有不服时,汪政府应“采适当之纠正措置”;第六,对于日本方面认为不适当的“通过税及其他不适当课税”,汪政府“应从速整备之”;等等^[32]。由此可见,日本政府只是允诺自8月1日起,该国臣民须“服从汪政府的课税法令”,作为日本“撤废”治外法权的第一步。9月14日,汪政府外交部呈文行政院,报告中日双方将于20日公布,汪政府为“协力大东亚战争”,决定四大措施:日本在华军人家属免除课税;日本在华军需物件免除课税;日本在中国所经营之超重点产业,经日方申请得酌减或免除课税;对日本重要输出物资,经日方申请得酌减或免除课税等^[33]。这表明所谓的“服从课税法令”在实施中也将大打折扣,而全面“撤废”在华治外法权更是成了一句空话。
        “交还”租界和“撤废”治外法权,曾被汪政府头目吹嘘为“中日亲善史上最光荣的一页”^[34]。周佛海得意地说:“所谓不平等条约,大部已由吾辈手中取消矣。和平运动至此始有一交代,居心之苦,谋国之忠,天下后世或可见谅矣!”^[35]在“接收”上海公共租界后更说:“百年来英美等国经营中国之根据地从此消灭,租界也成为历史上之名词矣。和平运动是否成功,固属将来问题,但历史总可算有一笔交代矣!”^[36]然而,这在实际上却是日本侵华史上最富于欺骗性的一幕,正如当时延安《解放日报》评论所指出的:“沦陷区的汪伪政权是完全在日寇控制下,在南京有由大东亚省派来的直接指挥伪政权的‘大使’,在沦陷区有数十万日本皇军,在伪政权里面还有可以掌握实权、颐指气使的日本人的次长或顾问官之类,连汪逆自己的一言一行都无不受日本鬼子的监督。在此种情况下,所谓‘交还租界及废止治外法权’,不是最可笑的骗局吗?”^[37]