日本推行对华新政策的另一重要内容,是“表示不干涉中国内政的诚意”,“树立”汪政府的“中心势力”,即肯定汪政府在各傀儡政权中的领班地位。
        汪政权建立后,日本设置的“最高军事顾问部”和“最高经济顾问部”成为凌驾于汪政府之上的“太上皇”,拥有至高无上的权力;日本驻各地特务机关及其派出的“联络员”更是颐指气使,汪政府大小官员的一举一动都要看他们的眼色行事。随着太平洋战局的逆转,这种状况已不能适应日本对华战略的要求。日本军国主义的决策者们已经感觉到给予汪政府以某些有限度的“独立”与“自主”,对于“加强战争协力,强化两国之综合战力”是非常必要的。为此,日本对华新政策的内容之一,就是“极力调整占领地区内的地方特殊性”,“加强”汪政府对地方政府的“指导”等^[1]。
        但是,日本政府的这一决策是上层统治集团根据战局的剧变匆忙决定的,并未和驻中国沦陷区军方进行充分酝酿。日本中国派遣军司令部认为:“以扶植加强国民政府(汪政府)作为对华政策的中心,不适合现状”,总司令畑俊六大将直率指出:此为“行不通的穷途之策”。副总参谋长兼日本驻南京大使馆武官落合甚九郎少将则向大本营提出反对意见,指出:“国民政府(指汪政府)很不可靠,如果不改变国民政府的性质,以其薄弱的力量,只能起阻碍我方作战的作用,甚至有崩溃的危险。”^[2]日本驻华占领军方面几乎一致的看法是:“日华合作并不是扶植和加强国民政府那样简单的事情”,“以为扶植加强国民政府就能争取民心,是完全不了解占领地区和国民政府实际情况的臆断。”^[3]
        然而,日本最高统治集团既经决策,便执意坚决贯彻。1942年12月24日,日本军部电召中国派遣军总参谋长河边正三中将以及各军参谋长返回东京,专门解释对华新政策。陆相严厉指出:对华新政策“要排除万难贯彻到基层,彻底执行,特别要努力转变下级人员的思想,如果在执行中遇到阻碍,可采取人事上的措施,或按军纪予以处分。军纪的整肃、军队的威严为强行本方针的基础。军队应回到本来职能方面去,专心于作战的准备。倘以治安警备为借口干涉政治,军队将会堕落。国民政府虽有弱点,但过于干涉反而会削弱其政治力量。望与当地各机关密切联系共同努力。”^[4]日本大本营参谋总长也指出:要断然执行天皇的旨意,并解释说:“避免干涉,不等于完全放手不管,而是要军队处于后援地位予以推进的意思。”^[5]这表明日本军部将不惜以“整肃”军纪来制止反对者。在这种情况下,日本中国派遣军总参谋长表示:决心尽全力执行方针。畑俊六总司令也无可奈何地在日记中写道:这是“仅有的最后一策,成败尚属疑问,但既经御前会议决定,我等谨遵执行。”^[6]日本华北方面军总司令冈村宁次则表示了更为积极的态度,他在华北各兵团参谋长及主管政务人员会议上指出:“过去日本方面,尤其是一部分军队在行政、经济方面采取了无视中国方面的立场,挫伤其自主性的过火态度,应予改正。”^[7]经商定,日本驻中国派遣军计划在1943年3月以前完成准备,至7月底完成日、汪在这方面的“调整”。
        正是在这样的背景下,汪政府开始了“统一”沦陷区的活动。汪政府“还都”南京后,名义上虽号称“中央政府”,但实际“统辖”地区只限于上海、南京两市和苏、浙、皖、赣等省沦陷区,以及广州、武汉及附近的狭小地区,为一区域性的地方政权。日本直接控制的“华北政务委员会”管辖着北平、天津、青岛三市和冀、豫、鲁、晋等省沦陷区,形式上虽属汪政府领导,事实上则是一个自成体系的独立王国。而“蒙疆自治政府”管辖着绥、察等省沦陷区,更是独立于汪政府之外,俨然“满洲国”第二。此种状况,一方面是日本侵略者在中国沦陷区实行“分而治之”策略的结果,它们在各地扶植傀儡,由各地驻军直接操纵,并有意使之互相摩擦,互为牵制,以便于控制、利用;另一方面,也是日本军阀和财阀内部、中国汉奸卖国集团内部的利害矛盾和冲突的反映。这种局面对于日本统治占领区曾经是有利的,可是在新的形势下则不能符合日本侵略战略的要求了。日本侵略者这时需要一个“统一”的伪中央政府,为它看守后方,搜刮财物,把中国沦陷区建设成为“大东亚战争兵站基地”。于是,改“分而治之”为“以伪制伪”,扶植汪政府“统一”沦陷区,便成为日本推行“对华新政策”的重心之一。
        1942年12月,日本大本营、政府联席会议研究决定了“调整”汪政府对地方政府关系的具体措施,强调要“加强”汪政府对地方政府的“领导”,“消除中央和地方之间无意义的摩擦,感情用事”,“酿成融洽的气氛,使中央和地方一起成为更新中国的构成部分,同心协力为完成战争而迈进。”并具体规定:1.“省政府以下各地方政府的人事,一任中国方面自由处理,帝国不加干涉”;2.“省政府以下的施政”,除作战、警备方面外,“应广泛委之于中国方面,有效地运用中国方面的责任感和创造精神,促进其依靠自己主动的行动,加强政治力量及积极地对日作战”;3.“帝国帮助中国方面,贯彻上级政府对下级政府的政令”,“防止由于下级部门的抗拒而使中国方面的行政系统似有中断现象”等^[8]。同时,对于汪政府同“华北政务委员会”以及海南岛、蒙疆地方傀儡政权间的关系作出了一些新的规定。
        汪精卫及其一伙得到日本军部的“册封”,顿感身价百倍。在“参战”的第二天,汪政府行政院就召集全国高级行政长官会议,着重讨论“参战”后所谓中央与地方关系的战时施政对策。汪精卫一伙最为不满的,是“华北政务委员会”的自成一体,与南京“中央”分庭抗礼。在他们看来,“武汉、广州之不能实行国府统一管理,因为战争关系,接近前线,尚可理解,而华北俨然独立国,最不能令人信服”^[9]。“华北政务委员会”委员长王揖唐更为汪精卫集团所不容,必欲去之而后快。1940年6月9日,王揖唐接任委员长之职后,自称“外臣”,一切惟日本主子之马首是瞻,依靠着日本华北方面军撑腰,处处与汪精卫政府作对。
        汪政府最高国防会议建立后,立即决定由“华北政务委员会”委员长兼任汪政府全国经济委员会副委员长和新国民运动促进委员会常务委员,“双管齐下”,试图在“统制经济”的口号下,掌握华北经济的指挥权;在一个主义(大亚洲主义)、一个党(汪伪国民党)、一个领袖(汪精卫)的旗帜下,从思想方面“统一”华北。1943年1月20日,在日本华北方面军导演下,华北法西斯主义团体新民会举行第二次全体联合协议会,宣言“拥护国府参战方针”,与汪精卫领导的“东亚联盟运动”实行合作,同意在华北也推行“新国民运动”;并改组了新民会人事,由朱深代替坚决反汪的王揖唐继任会长,“推戴”汪精卫为该会名誉会长,汪精卫立即复电同意,标志着汪派政治势力向华北沦陷区的进一步渗透。
        2月,汪政府在日本方面支持下,采取了实行华北“中央化”最关键的行动,逼迫王揖唐辞职,改组“华北政务委员会”。当时王揖唐身兼“华北政务委员会”委员长和汪政府中央考试院长两职。汪精卫首先逼迫他辞去考试院长一职,他们制造舆论说:“王揖唐先生就任华北政务委员会委员长新职已久,因年事已高,政务繁忙,实难应付,原有之考试院长一职,理当自行让出,俾使位置他人。”但王装聋作哑,不予理睬。汪进而命人通知王,考试院长一职非辞不可,并内定由陈中孚继任,但王依然置若罔闻。汪精卫最终只好“摊牌”,去电命王“即辞考试院长职”。王揖唐只好照办,但又要求保留他任考试院长时支领的一笔“机密费”。正当双方为此争执之时,王揖唐的老政敌王克敏把握时机,在北平刮起一股“倒王”风潮,指控王揖唐“贪污渎职,废弛公务”^[10]。经日方派员调查,认为情况属实,便指令汪政府加以撤换。2月8日,汪政府批准王揖唐辞去“华北政务委员会”委员长及考试院长职务,明令由朱深继任委员长,为汪精卫“统一”华北扫除了一个障碍。
        2月9日,改组后的“华北政务委员会”宣布:自即日起禁止悬挂五色旗,改悬汪政府使用的“国旗”。这一行动被汪政府吹嘘为“从此不但在实质上,并且在形式上表现了南北的统一”^[11]。3月30日,为了协调南北的“剿共”行动,“华北政务委员会”设立了“华北剿共委员会”,为政府、新民会、军方三位一体的总力战机关,在北平设总会,在华北各省、市、道、县设各级委员会。8月5日,汪政府委派军事委员会委员荣臻兼任该委员会专任委员,以协调双方的行动。6月26日,“华北政务委员会”在南京设立办事处,由张心青任处长。7月2日,朱深因病逝世。5日,日本占领军用飞机将王克敏从青岛接回北平,继任委员长。14日,他赴南京“晋谒”汪精卫,报告就职经过,并讨论“华北今后庶政措施”。他在南京接见记者称:“华北为中央之华北,华北政委会系属国府统制下之机构,今后一切庶政措施,自当秉承中枢意旨办理。”^[12]10月4日,汪政府任命胡毓坤为军事委员会驻华北特派委员,以“统一中央军事机构,确保地方治安”。11月11日,汪伪中央政治委员会通过《修正华北政务委员会组织法》,将该委员会原六总署二厅改组为治安、经济、农务、工务、教育五总署及总务、内务、财务三厅等。在日本推行对华新政策后,汪政府与“华北政务委员会”之间的联系是得到了加强,表面上该委员会已“归顺”中央,但实质上由于日本华北方面军的严密控制,其独立王国的地位并未从根本上得到改变。
        汪政府推行“统一”沦陷区活动的另一个重要方面,是建立淮海省。多年来,汪政府与“华北政务委员会”之间辖区的划分一直是个争论不休的问题。早在1939年日汪双方在组建汪政府的谈判中,汪精卫就反对日本华北方面军提出的华北疆界案,不同意伪华北临时政府的辖区朝南延伸至安徽和江苏北部。对此,日本军部代表影佐祯昭作了一些让步,同意将华北疆界南延至山东省为限,即将原由伪临时政府管辖的华北、华中接壤地区归汪政府管辖。
        1940年3月,“华北政务委员会”成立。其组织条例规定:该委员会“负责处理河北、山东、山西三省及北京、天津、青岛三市管辖地区内的防共治安、经济及其他由国民政府委托的各项任务,并监督其管辖下的各省市政府”;同时又对内发出指示说:“临时政府时期管辖区域内实施的政治、经济、金融、建设等各项工作,一如既往进行处理,不得因设立委员会有所变更”,并不理睬汪政府的立场^[13]。为此引起汪政府与“华北政务委员会”间围绕着江苏、安徽、河南交界的淮海地区的管辖权问题不断发生争执。在汪政府方面,因淮海地区接近南京,富有农产品、盐、矿产资源,又是铁路、运河等交通枢纽,在军事上和经济上具有重要地位,势在必争。而华北日军则采取“舍名求实”的态度,“表面上虽然作了很大让步”,但“有关接壤地带的所有工作”仍“全部委由华北政务委员会承办”^[14]。
        直到太平洋战争爆发,日本军方才作出有利于汪政府的决定。1941年12月10日,日本中国派遣军总司令部下达《华北、华中接壤地带处理纲要》,将华北、华中接壤地带划分为两部分,规定:“华北方面军作战地区内的河南北部,在目前仍维持现状,徐海道及淮北地区在1942年初从华北分离,改为国民政府(汪政府)的直辖区域。”但仍将淮海地区列为特殊地域,继续保持华北日军在该地区的巨大势力,《纲要》同时规定:该地区“有关中国方面政务的幕后指导,应受总司令官的指挥,而通过特务机关执行工作”,而“苏北特务机关及海州特务机关,仍隶属于徐州兵团(华北方面军),继续执行原来的任务”;该地区经济指导工作仍“由华北方面承担”,并“暂准为‘联银券’流通地带,继续保持现状,以缓和徐海道金融的急剧变化,并防止由于‘联银券’的不稳定引起全华北的动摇”;在物资流通方面,“尤应考虑华北的需要(主要为农产品),为确保其需要,应采取特殊的措施”;该地区的华北新民会组织虽予以撤销,“但对其人员,应由推行中国方面(汪伪)政策的东亚联盟组织尽可能予以吸收”等^[15]。
        据此,自1942年1月1日起,原属日军华北方面军第十二军管辖的苏淮地区移交给日军华中方面军第十三军。后台易手之后,汪政府才敢有所动作。1942年1月15日,汪政府设置直辖行政院的苏淮特别区,辖区包括江苏的徐州、铜山、丰县、沛县、砀山、邳县、萧县、宿迁、睢宁、东海、灌云、沭阳、赣榆、泗阳、淮安、淮阴、涟水、阜宁;安徽的宿县、泗县、灵璧、亳县共一市二十一县。2月19日,在徐州成立苏淮特别区行政公署,由郝鹏举任行政长官。这个所谓特别区,虽然在行政上已归属于汪政府,但根据日本军方意见,“为了防止因急剧变动引起人心动摇”,该地区的“财政、治安、教育、交通通信事业、通货等仍保持现状,并使之继续发展”^[16]。因此,该地区的归属问题从根本上仍未得到解决。
        日本政府推行对华新政策后,汪政府再次向日方要求彻底解决苏淮特别区的归属问题。1943年1月18日、19日,汪精卫亲临徐州视察,表明汪政府决心染指这一地区。1944年1月13日,汪伪中央政治委员会决定将苏淮特别区改称淮海省,设省府于徐州,由郝鹏举任省长兼任省保安司令、国民党省党部主任委员。2月19日,汪政府财政部长周佛海宣布自3月1日起在淮海省停止发行“联银券”,但不禁止流通。4月进而实行“中储券”与“联银券”的全面兑换,规定一切公用开支及银行存放款必须采用“中储券”,至10月“联银券”禁止在市面流通^[17]。汪政府取得了淮海地区的金融统治权。当然,日本侵略军是不可能让汪伪政府真正实现华北和华中的“统一”的,事实上“直到战争结束为止,在华北华中一体化问题上仍是一个悬案”。
        汪政府推行“统一”沦陷区活动的第三个重要方面,是“调整”与“蒙疆联合自治政府”的关系。“蒙疆联合自治政府”是日本侵略军利用德王等一小撮民族分裂主义者在晋北、察南、绥远地区建立的傀儡政府。1937年11月22日,由“察南自治政府”、“晋北自治政府”、“蒙古联盟自治政府”合组成“蒙疆联合委员会”。1939年9月1日,改称“蒙疆联合自治政府”,由德穆楚栋鲁普(下称“德王”)任主席,以黄、蓝、白、赤四色旗为“国旗”,用成吉思汗纪元年号,以张家口为“首都”,是中国沦陷区内又一“国中之国”。
        1941年春,日本中国占领军当局为了确定两个傀儡政府间的关系,由汪方代表周佛海等和蒙疆方面代表李守信、关口保(日人)等在青岛举行秘密谈判,并由周佛海和李守信代表双方签署了《协定书》。主要内容是:一、“蒙疆联合自治政府”承认汪政府“是继承中国法统的正统政府”,“重庆政权无论是在法理上,实质上已降为地方政权”;二、汪政府承认“蒙疆联合自治政府”是“日、满、汉、蒙各族强度结合的地方政权,鉴于历史的、国防的、经济的重要性,在蒙疆联合自治政府全面施政既成事实的基础上,承认蒙疆联合自治政府高度自治”等。在附件中还规定:汪政府承认“蒙疆联合自治政府”沿用成吉思汗纪元年号,使用四色七条旗为其政权标志,并同意其在长城各口驻兵^[18]。
        这一协定是在日本占领军方面的压力下签署的。对于“蒙疆联合自治政府”来说,承认汪伪政府的“中央”地位虽属表面文章,但与以德王为首的民族分裂主义分子一向谋求的“蒙古独立建国”意愿是相违背的,引起强烈不满。德王曾说:“日本人忘了他们许下的帮助蒙古建国的诺言,反而叫我当汪精卫的儿子,我可以做日本的儿子,但不能做他的儿子的儿子。”德王等对协定采取了置之不理的态度,汪政府对于“蒙疆联合自治政府”的政务丝毫不能干预。1941年6月,在日本军方安排下,汪精卫以政府主席的身份视察张家口,但遭到了德王的冷遇。他先是称病不见面,后在日本军方干涉下,被迫在家里与汪精卫见面,也只是冷淡地应付,会谈不到20分钟,就不欢而散^[19]。
        1943年春,汪政府趁日本政府推行对华新政策之际,企图将它的“统一”活动推及于“蒙疆联合自治政府”所辖地区。汪政府起草了《蒙古自治法草案》,共三章十八条,作为与蒙疆傀儡政府交涉的方案。主要内容是:一、汪政府“尊重蒙古民族之独立、自治、自主”,蒙疆政府“尊重国民政府(汪伪)之职权及其各部、院首长”,“两政府相依为命,完成大东亚圣战之神圣任务”;二、蒙疆政府“在军事行动时间内”,“得国民政府之谅解,特准与日本发生有范围之外交关系”;三、蒙疆政府“应隶属于国民政府行政院,其职掌系统人事由德王直接支配之”;四、汪伪国民党在绥东、察南、雁北分设国民党省、市、县、区党部;五、蒙疆银行及所属分行,“一律改为中央银行蒙疆区分行,其发行纸币,得重新印刷,额数不得超过八×单位”;六、蒙疆政府辖区内所有之工厂、矿山、铁路等,“其最高主权,仍归国民政府,但在军事时期内,仍由蒙疆自治政府管理之”;七、蒙疆政府军队“一律冠上中央蒙疆区某师等名称”,正规军分别调整为蒙古靖安军、蒙古军、救国同盟军(东亚同盟军)三部共六个师,“以绥远、察哈尔、热河、雁北为作战地区,如遇特殊情况,得调华北区”;八、双方在1943年底以前“组织军事代表团,赴宁、蒙两地参观军事行政(军械、军需、给养在内),并各派代表3-5人组织设立办事处于张家口及南京,直接取得联系”等^[20]。这是汪政府向“蒙疆联合自治政府”实行全面渗透、控制的方案。
        3月,汪精卫委派“和平建国军”第四路总指挥杨中立将这个草案送到张家口。这一系列举动本来是在日本军部支持下进行的。但日本当地驻军为了防止苏联从北部发动袭击,决定继续加紧对“蒙疆联合自治政府”的直接控制,因而对汪政府干涉他们在蒙疆的既得利益,“深表不满”。于是,这个汪集团苦心炮制的草案“还未与德王见面,就被日军所否定”,杨中立也被当地驻军顶了回来。同年7月12日,汪精卫、陈公博、周佛海与日本中国派遣军总司令官畑俊六会谈时,汪方面再次提出“统一蒙疆”的要求。周佛海说:“蒙疆虽称自治,但另有年号,另有旗帜,俨然为一独立国,盼日方援助,促成中国统一,勿令此分裂状态长此下去”,却未能取得任何结果^[21]。
        如果说,汪精卫在华北、淮海地区的“统一”活动取得了一些表面的和局部性质的进展,那么,它统一“蒙疆联合自治政府”的活动是遭到了彻底的失败。