太平洋战争爆发后,中国与美国虽然成为反法西斯战争的盟国,但两国政府间并无英、美之间那样的经常性双边工作机制,更不用说像丘吉尔与罗斯福那样经常性的首脑会晤了。对此,中国政府多次抱怨受到不平等的待遇。为安抚中国并商讨战后世界安排,罗斯福总统于1943年6月初向在美国的国民政府外交部长宋子文表达了拟邀丘吉尔、斯大林与蒋介石共同会谈的意愿。蒋介石获悉后,于6月7日致电宋子文,请其面告罗斯福,表达在苏、日公开决裂前他本人参加四国高峰会谈可能使斯大林感觉不便的担忧。7月4日,罗斯福致电蒋介石,表示与蒋会晤“殊为重要”,建议两人相见于重庆与华盛顿间之中途地点。7月8日,蒋介石复电,表达与罗会晤之期望,并建议会晤时间以当年9月以后最为适宜。此后,美国方面先后提出会晤地点在阿拉斯加及华盛顿,均被国民政府以不便为由婉拒。10月28日,在莫斯科三国外长会议期间,罗斯福再次致电蒋介石,邀请蒋与他及丘吉尔三人在11月20日—25日期间在埃及的亚历山大会晤,当面讨论中美间及战后世界重要问题,以求“圆满之解决”。蒋介石于11月2日复电表示愿意赴会。但在美、英、苏三国首脑会晤地点及日期决定后,罗斯福又于11月9日致电蒋介石,将美英中首脑会晤改为11月22日—26日在开罗举行。蒋介石获悉罗斯福将与斯大林举行会谈,担心中美首脑会晤在美苏首脑会晤之后,遂电罗斯福,希望中美会晤安排在美苏会晤之前。罗斯福复电允诺^[1]。
        为出席开罗会议,国民政府军事委员会参事室与国防最高委员会秘书厅分别准备了中国拟在会议上所提问题的方案。这两个方案涉及日本无条件投降应接受条款、盟国间战时军事与政治合作、战后重要问题及战后中美经济合作等问题。其主要内容包括:日本应完全解除武装,其战犯交付联合国审判,将旅顺、大连、台湾及澎湖列岛、琉球归还中国,赔偿中国自“九一八”起一切损失;加强中美军事合作,中、美、英联合先行收复缅甸;中、美、英、苏共同或分别承认朝鲜独立,保证印度于战后立即获得自治领地位;战争结束后现有之联合国团体应继续存在,而以四大国为主席团,维护世界和平之责;战后美国在资金与技术方面,协助中国经济重建,树立健全制度^[2]。这两个方案集中体现了国民政府对开罗会议的期望,其重点在收复中国失地、提高中国国际地位及加强中美合作等方面。
        蒋介石本人对第一次与美、英首脑举行高峰会议也抱有很大的期望。11月18日,即离开重庆赴开罗这一天,他在日记中写道:“此次与罗邱会谈应注重于最大之问题:甲、国际政治组织,乙、远东委员会组织,丙、中英美联合参谋团之组织,丁、占领地管理方案,戊、反攻缅甸之总计划,己、朝鲜独立,庚、东北与台湾应归还我国。”显然,蒋介石对此次会谈与正在进行的世界大战尤其是战后世界安排之间的关系具有足够的认识,但因首次与美英首脑会晤及中国本身的实力,他又持十分谨慎的态度:“余此去与罗邱会谈,应以澹泊自得无求于人为惟一方针,总使不辱其身也。对日处置提案与赔偿损失等事,当待英美先提,切勿由我主动自提。此不仅使英美无所顾忌,而且使之畏敬,以我乃毫无私心于世界大战也。”^[3]
        蒋介石于11月21日抵达开罗。同行的有宋美龄、国防最高委员会秘书长王宠惠、军事委员会办公厅主任商震、侍从室第一处主任林蔚等二十人^[4]。开罗会议的议程由美、英代表团抵达开罗后于22日定下,中国代表团于当日深夜方才获悉^[5]。23日,会议正式开始。由三国首脑及其幕僚出席的正式会议主要讨论军事问题。
        国民政府在出席开罗会议前,由美国派驻中国任蒋介石参谋长的史迪威制定了拟在会上提出的军事方案,其主要内容为陆、海、空军联合作战,收复缅甸,打通滇缅交通线,以及由美国提供武器分三批装备中国90个师和每月向中国提供一万吨空运物资^[6]。会议中讨论的焦点集中在收复缅甸的作战计划上。在11月23日举行的三国首脑都参加的第一次大会上,蒋介石强调了收复缅甸对整个战局的重要性,并认为缅甸之战的关键“完全在于海军与陆军之配合作战,同时发动”,即英国海军必须在孟加拉湾发动两栖作战,与中国陆军形成南北夹攻之势。英国首相丘吉尔虽表示在意大利投降后,可增加在孟加拉湾作战之英国军舰,但并不愿作出英国海军两栖作战的承诺^[7]。在此后进行的三国军事联合参谋会议中,史迪威奉蒋介石之命以中国战区参谋长身份,坚持缅甸作战水陆必须同时夹攻。由于美国支持中国的缅战计划,最后经蒋介石与丘吉尔会商后达成共识,英国海军在安得曼岛登陆作战,而中国则允诺将每月空运量减少至8700吨^[8]。
        开罗会议期间有关中国及战后世界安排的政治问题主要在蒋介石与罗斯福两人的会晤中讨论,对中国而言,这也是更为重要的议题。抵达开罗后,王宠惠将原先准备的方案中涉及政治方面的内容修订成四个节略,提供给蒋介石。这四个节略分别是:关于设立四国机构或联合国机构问题、关于过渡期间国际安全问题、关于德国投降问题、关于远东之问题。但蒋介石认为这四个节略所涵盖的各种问题无法在会议期间逐一讨论,因为会议重点在调整对日作战战略及日本战败后之惩处办法,所以决定有关政治问题,分别轻重,提出与罗斯福讨论,而将节略书面提交美国以备参考^[9]。
        整个开罗会议期间,蒋介石与罗斯福共有八次会面,其中11月23日赴罗斯福晚宴后长谈与11月25日赴罗斯福官邸茶叙后谈话,最为重要^[10]。蒋罗会谈涉及下列内容:
        一、中国国际地位。罗斯福表示中国应作为四强之一,并以平等地位参加此后的国际组织,蒋介石欣然接受。
        二、日本皇室地位。罗斯福以战后日本皇室的存废征求蒋介石意见。蒋介石表示,事关日本政体,应在战后由日本人民自己决定,以免造成国际关系中可能后患无穷的错误。
        三、军事占领日本。罗斯福认为,在战后对日军事占领问题上,中国应担任主要角色。但蒋介石认为,中国尚未有承担这一重大任务的准备,应由美国领导执行,中国于必要时辅助执行。蒋并提出,此问题可视实际形势发展再作最后决定。
        四、对华实物赔偿。蒋介石提出,日本战后对华赔偿,一部分可以实物支付,如工业机器与设备、战舰、商船、火车头等可移交中国。罗斯福对此表示同意。
        五、收回失地。蒋介石与罗斯福同意,日本用武力从中国夺去的中国东北四省(包括辽东半岛及旅顺、大连)、台湾和澎湖列岛,战后必须归还中国。罗斯福还问,中国是否想要琉球群岛。蒋介石回答说,中国愿由中美两国共同占领琉球,并在国际组织托管下由两国共管。罗斯福还提出香港、大连宜由中国收回后,改作国际自由港。蒋介石表示同意,但以国际保证为条件,并提出应由美国与英国、苏联分别商讨这一问题。
        六、战后中美军事合作。罗斯福提议,中美在战后应就防止远东未来侵略作出互相支援的安排;美国应在太平洋上维持适当军事力量,以有效担负防止侵略的责任。蒋介石同意这两项提议,并希望美国提供帮助装备中国陆海空军,以加强中国国防及承担国际义务的能力。蒋还提议,中美军事基地可互相使用,并表示中国准备将旅顺港交中美共同使用。罗斯福又提议,有关亚洲事务,两国应在作出决定前彼此磋商。蒋介石表示同意。
        七、朝鲜、越南与泰国。罗斯福认为,两国应就朝鲜、越南和泰国的未来地位达成共同谅解。蒋介石在表示同意的同时,强调朝鲜应予独立的必要性,中美两国应帮助越南在战后取得独立,并使泰国恢复其独立地位。罗斯福表示同意。
        八、战后对华经济援助。蒋介石认为,战后中国经济重建十分艰巨,希望美国能给予各种形式的财政援助和技术援助。罗斯福表示对此问题将予以认真考虑。
        九、外蒙古、唐努乌梁海。罗斯福特别问到唐努乌梁海的现状及其与邻近地区的历史关系。蒋介石指出,唐努乌梁海原为外蒙古的组成部分,后为俄国夺走;外蒙古与唐努乌梁海皆原属中国,应与苏联谈判解决。
        十、统一指挥问题。蒋介石提议,中美成立参谋长联合会议,或中国加入现有的英美参谋长联合会议,以示一律。罗斯福允诺与其军事幕僚商量以便作出决定^[11]。
        根据罗斯福事后对其儿子所讲,他与蒋介石的会谈还涉及中国国内政局。罗斯福向蒋介石建议,国民党应在战争期间与共产党组成一个联合政府。蒋介石则表示,如果美国保证苏联能尊重中国东北的边界,他可以邀请共产党参加国民政府^[12]。
        根据蒋罗会谈商谈结果,罗斯福令其特别助理霍普金斯起草了会议宣言草案,并首先交中国代表团审阅。蒋介石对其内容表示可以同意,但草案中漏缺“澎湖列岛”应予加上。11月26日,美方约中、英代表团共同商讨会议宣言草案时,英方对宣言草案提出修改意见,欲将东北、台湾与澎湖列岛等“当然应归还中国”改为“当然必须由日本放弃”,将决定使朝鲜“成为一自由独立之国家”改为“脱离日本之统治”,实际上是对宣言草案只字未提被日本占领的英国在远东的属地不满。中国参加此次商讨的王宠惠当即明确表示反对,指出“日本放弃之后,归属何国,如不明言,转滋疑惑”,“如不明言归还中国,则吾联合共同作战,反对侵略之目标,太不明显”。由于美国代表团支持中国的立场,英国上述提议未被接受^[13]。
        开罗会议于11月26日结束。会后,罗斯福、丘吉尔赴德黑兰会晤斯大林。蒋介石在游览金字塔后于27日离开开罗。12月1日,中、美、英三国《开罗宣言》正式发表:
        三国军事方面人员,关于今后对日作战计划,已获得一致意见,我三大盟国决心以不松弛之压力,从海陆空诸方面加诸残暴的敌人。此项压力已经在增长之中。
        我三大盟国此次进行战争之目的,在于制止及惩罚日本之侵略。三国决不为自身图利,亦无拓展领土之意。三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始以后在太平洋所夺得的或占领之一切岛屿,在使日本所窃取于中国之领土,例如满洲、台湾、澎湖列岛等,归还中华民国。日本亦将被逐出于其以暴力或贪欲所攫取之所有土地。我三大盟国轸念朝鲜人民所受之奴役待遇,决定在相当期间,使朝鲜自由独立。
        我三大盟国抱定上述之各项目标并与其他对日作战之联合国家目标一致,将坚持进行为获得日本无条件投降所必要之重大的长期作战。^[14]
        对国民政府而言,开罗会议的成果主要是政治方面的。蒋介石本人对此评论道:“在开罗逗留七日,其间以政治之收获为第一,军事次之,经济又次之。然皆获得相当成就,自信日后更有优良之效果也。东北四省与台湾、澎湖列岛为已经失去五十年或十二年以上之领土,而能获得美英共同声明归还我国,而且承认朝鲜于战后独立自由,此皆为国民革命之主要目标与期望,而今竟能发表于三国共同声明之中,实为空前未有之外交成功也。”^[15]开罗会议确立了使日本无条件投降的原则,并以明确的语言和国际公约的形式确定将日本强占中国的领土归还中国;会议也进一步提高了中国的大国地位,因而成为民国外交史中重要的一页。