莫斯科四国宣言签署后,大国间关于国际组织的筹建提上议事日程。1944年5月,美国政府制定了一个初步计划,拟邀请中国、英国、苏联赴华盛顿附近的敦巴顿橡树园开会具体商讨筹建事宜。蒋介石获悉后于6月2日致电罗斯福,表示对此“极为欣慰”,“盖东方人民如无代表,则此会议将对于世界之一半人类失去其意义”,并表明“中国向来主张早日成立此种机构,如其可能,并望在战时结束以前成立”。但由于苏联以尚未与日本开战为由,不愿与中国坐在一张会议桌上,最后会议只得采取开罗会议模式,即第一阶段为美、英、苏三国会议,第二阶段为美、英、中三国会议。7月10日,魏道明将这一安排报告重庆,蒋介石批示“应可赞成”^[1]。
        国民政府外交决策层对成立新的国际组织早就有过考虑和研讨。1942年7月国防最高委员会秘书长王宠惠主持的国际讨论会拟具了一份“国际集团会公约”,主张为在战后确立集体安全制度、保证永久和平,应建立新的对侵略能行使制裁的国际组织^[2]。军事委员会参事室主任王世杰也在开罗会议前向蒋介石递交的节略中,主张尽早成立中、美、英、苏四国机构,并以四国机构筹建联合国总机构^[3]。
        接受参加敦巴顿橡树园会议邀请后,国民政府就成立新的国际组织准备了多个草案,其中以王宠惠主持的国防最高委员会方案和王世杰主持的参事室方案及驻英大使顾维钧提出的方案最为重要,也最具代表性。王宠惠方案分基本态度与对重要问题之立场两部分:关于前者,王宠惠认为国际组织以“愈坚强有力为愈宜”,并应尽快成立,中国应与美、英、苏取得同等地位,而对与会方针则主张“暂不提出整个提案”,只就美方草案建议补充或修改;对于后者,王宠惠提出,区域组织应隶属国际组织之下,国际组织议案之表决取多数通过原则,对运用制裁应有具体之规定,并宜设置国际警察或空军,倡导国际间经济和文化合作,设置国际法院等^[4]。王世杰方案分基本政策、设立程序与组织原则三部分。王世杰主张国际组织应在战争结束前成立,并应有充分力量,但美、英、苏、中四国不应享有过大之特权,因为“我如主张其他特权,势必增加各小国对我之反感。且四国纵令享有其他特权,实际上我亦未必能利用”。对国际组织的设立,他主张应包含代表大会、理事会和国际法庭。在组织原则中,王世杰强调国际组织对于侵略国负有执行经济、政治与军事制裁之责任,并应具有执行军事制裁之充分力量,即成立强有力之国际空军。他还提出,国际组织大会与理事会的决议依三分之二多数表决为原则,国际组织具有修正不合时宜的国际法的权力,可设立区域组织等^[5]。顾维钧方案分应取立场、与会策略与应注意事项三部分。在吸取国联面对法西斯侵略时无所作为的教训的基础上,顾维钧强调新的国际组织的中央机构必须具有权威,而会员国有实施制裁侵略的义务,并应预先规定实施制裁大纲,以避免国联之弊端。对中国与会之策略,顾维钧在权衡中国在四强中地位和会议实际情况的基础上,主张采取现实、灵活的立场,“慎重发言,减少提案”,“避免提出与任何一国正面冲突之主张,而多事居间调和”,以确保中国作为四强之一的国际地位。顾维钧还主张,国际机构的投票原则应改国联的全体一致为多数原则,但应包括全体常任会员国方为有效,“以重我地位也”^[6]。
        这三个方案在成立一个强有力的国际组织、国际组织必须能够进行制裁、国际组织投票表决取多数原则等方面,基本上是相同的。但有关实施制裁的手段,顾维钧着重通过法律程序确定会员国的义务,而王宠惠和王世杰则主张应具有实施军事制裁的力量,建立国际警察或国际空军。三个方案的差异主要在于中国的国际地位,顾维钧与王宠惠持相似的看法,认为中国应与美、英、苏以平等地位参与国际组织,享有大国特权,“以重我地位”,并据此确定中国在会议期间的策略,即应“减少提案”,“居间调和”。而王世杰则对此持反对态度,认为四大国不应享有过大之特权,因为中国未必能利用大国地位,反倒会增加小国的担忧。
        国民政府最后根据王宠惠方案和顾维钧方案确立了参加敦巴顿橡树园会议的方针。8月中旬,王宠惠根据顾维钧方案修订了他原先的方案,作出两条重要增补:1.一旦会议无法取得一致意见,可留待他日,不必坚持,“总以促成会议有初步成功为主”;2.“中、美、英、苏四国所投之票,必须在赞成之列”。这一修订后的方案于8月18日电知在美国的中国代表团,作为中国与会的基本方针^[7]。8月下旬,蒋介石又指示中国代表团:“一、此次会议,系初步商谈之性质,吾人希望其成功。对于若干困难问题,我方不必坚持,因在将来联合国之大会中,仍可提出解决。二、对于苏联,虽不共同会议,但仍宜设法联络”^[8]。
        出席敦巴顿橡树园会议的中国代表团由驻英大使顾维钧、外交部次长胡世泽、驻美大使魏道明和驻美军事代表团团长商震组成,顾维钧任首席代表,正在美国的行政院副院长孔祥熙“就近指导”^[9]。
        敦巴顿橡树园会议第一阶段于8月21日至9月28日在美、英、苏三国间进行。虽然由于苏联与美、英之间在安全理事会常任理事国否决权行使范围和会员国资格问题上无法取得共识,但三国还是在基本问题上达成一致:新的国际组织名称为“联合国”;联合国设四个基本机构,即大会、安全理事会、秘书处和国际法院;大国在安全理事会中有常任席位;大会重要决议由会员国三分之二多数票通过,一般决议以简单多数决定。
        对于中国代表团无缘会议第一阶段,中国代表团感到非常失望。顾维钧认为,与将中国列为四强之一的莫斯科宣言相比,会议“在这方面几乎倒退了一步”,“很显然,中国只能面对既成事实——第二阶段会议只不过是摆摆样子而已”^[10]。如何应对这一困难而又尴尬的境地,具体而言,对第一阶段会议已达成的草案取何态度,成为中国代表团面临的主要问题。在这一问题上,中国代表团中出现了意见分歧。驻美大使魏道明、代表团空军专门委员毛邦初等认为,三国草案与中国的实际需要相差甚远,中国应该提出自己所有的建议,与美、英两国进行从容不迫的讨论,不论美、英或者苏联的代表有无可能接受;中国要表现出愿意为会议作出充分的贡献,因此不能让第二阶段会议草草了事。但顾维钧认为,这一立场是不切实际的,根据“现时之国际情势,与我国之地位,我方对于该建议书(即三国草案),似不宜坚持修改,或拒绝同意”,因为一方面三国草案“需要补充之处固多,但其业已列入者,对于我国之权益,似尚无不利之点”,另一方面,美英两国参加第二阶段会议,主要是为了“维护中国的声望”,而不是听取重要意见,所以,为了装点门面而延长会议的做法是不可取的。顾维钧主张,“中国代表团应该作出适当的妥协”。最终,代表团根据顾维钧的意见决定取现实的态度:“我方主要目的在促成此次会议之成功,使四国能提出一国际和平安全机构方案。再此次会议,原系初步商谈性质,一切现时不能解决之问题,仍可留待将来联合国全体会议中提出讨论,是以我方对于各项问题,可不必坚持,并可藉以表示我国爱好和平及与各友邦合作之精神。但对于和平安全机构之重要意见,我方仍应提出并详为说明,一则可使世人明了中国之正义立场,二则又作为将来在大会中或将再行提出之张本。”同时,“我国现时处于四强之一之地位必须维持”。代表团决定,在第二阶段会议期间以补充意见的方式向美英表明中国的看法^[11]。
        中、美、英三国参加的第二阶段会议于9月29日举行开幕仪式,10月3日上午,顾维钧代表中国提出补充意见七点并作说明:一、维持和平与安全必须根据正义与国际公法之原则,以免新的国际组织沦为强权政治的工具;二、保障各国政治独立与领土完整,以增加各国特别是小国的安全感;三、侵略应加定义,并尽量列举侵略的各种行为;四、组织国际空军,以作为安全理事会权威的象征和采取行动的手段;五、国际公法的方针与修订应由大会倡导,以有利于推进符合国际公法原则的安全;六、国际法庭应能强制裁判;七、应促进教育和文化合作^[12]。
        对中国提出的七点补充意见,美国和英国代表团并不完全赞同,三国就分歧之处展开了讨论。对于第一点,英国最初认为国际法是不明确的,当出现争端时,国际法只会引起争论。经中国代表团据理力争,美国表示支持中国的立场,英国才表赞同,同意列入联合国宪章。对于第二点,美英方面坚持第一阶段草案中“主权平等”字样已包含政治独立与领土完整的涵义,中方不再坚持。对于第三点,美英方面均反对对侵略加以定义,因为一方面难于对侵略下令人满意的定义;另一方面原草案已说明将制止侵略,于是顾维钧表示对此问题可作进一步考虑;对于第四点,美英明确表示根据实际情况无法予以同意;对于第五点,美英接受中国的要求,同意联合国大会应负责提倡研究国际公法,并推进国际公法的发展与改进。对于第六点,美英原则上同意,但又称:“此问题复杂,可由修订法庭法规之专家委员会讨论决定”。对于第七点,美英同意“经济与社会理事会”应特别设法促进教育以及其他国际文化合作^[13]。讨论结果,美英接受了中国补充意见中一、五、七三点,对第六点表示原则接受,第三点留待以后讨论,而对第二、四点则予以拒绝。
        在讨论中国补充意见的同时,美英方面提出希望尽快结束第二阶段会议,在10月9日同时在四国首都公布敦巴顿会议文件。美英代表强调,美、英、苏“三国草案经长时期之讨论磋商始得成立”,希望中国政府能予以同意^[14]。这样,在补充意见未被全部接受的情况下,中国代表团面临着是否同意并完全接受第一阶段会议结果的抉择。尽管代表团内存在不同意见,但首席代表顾维钧认为,促成会议的成功和维持中国的四强地位是首要之事。10月2日,他致电重庆当局,认为美、英、苏三国草案“整个目的期在以实力保障国际之公安,注重实际之效率,不尚理论之空谈,欲矫国联盟约规定空疏之病,故凡与此目的无直接之原则,概不阑入”;该草案对中国主张之主要问题如制裁侵略等均已采纳,虽有数点未被列入,原因在于“其出发点之不同,故特从略”,但“草案全部对我国家权益似无不利之处”。据此,顾维钧对中国在会议中所处的实际地位作了分析,并对应取的相应对策提出自己的看法:“钧等察英美首席代表语意,此次会议英美邀我参加,乃系形式之举,与莫斯科会议三强发表宣言请我署名于后同一意义。形势如此,倘我对其草案坚持修改,不予同意,则三国政府同时将其发表,我独向隅,不特四强团结之精神不克保持,我国国际地位亦有影响。钧等思维再四,惟有在开会期间仍将我国立场及主张继续提出讨论予以阐明外,敢请从速授权,对此事相机办理,至本周最后必要时对草案表示我国政府之同意,一面仍请迅速准备届时公布手续,使四国同时发表之议可成事实。”^[15]顾维钧的建议得到国民政府的认可。10月6日,外交部长宋子文复电:“准予授权,相机办理。”^[16]中、美、英第二阶段会议于10月7日结束,10月9日会议公报正式发表。
        虽然与美、英、苏三国相比,中国在敦巴顿橡树园会议上所发挥的作用是有限的,但由于确定了务实的方针和灵活应对的策略,还是对会议的成功作出了贡献。中国补充意见中被采纳的三点日后就被写入了《联合国宪章》。会议也巩固了中国的大国地位。