敦巴顿橡树园会议后,美、英、苏三国首脑在1945年的雅尔塔会议上就安全理事会常任理事国否决权行使范围和会员国资格问题进行了讨论,并根据苏联的建议达成共识:有关需采取经济、政治或军事制裁解决的争端,安理会常任理事国即使是当事国也有权投票,而可以通过和平方式解决的争端,争端当事国不参加投票;由于苏联在战争中作出的牺牲和贡献,它可以有两个加盟共和国作为联合国发起国。三国首脑还商定,于1945年4月25日在美国旧金山召开联合国制宪会议,会议请柬由美国、英国、苏联、中国及法国临时政府发出^[1]。
        2月13日,美国驻华使馆将雅尔塔会议有关联合国事宜的决定通知中国。国民政府外交部次长吴国桢在向军事委员会报告这一决定时认为:“五常任理事之一遇有争议,涉及其本身时仍有权否决施用任何制裁办法”,故“可表示英美对于苏联让步”;“再就整个三国会议公告而言,对于波兰、南斯拉夫之处理以及在解放国家内,规定三强有权干涉其内政”,不过“就我国目前环境而言,我对三国会议所提之安全理事会投票办法,亦只得同意”^[2]。显示出有所不满而又无奈的心情。
        3月中旬,国民政府外交部拟定出席旧金山会议有关各项问题方案共七件,分别为:甲、草拟国际法院规程应注意之要点;乙、设立领土代管制度之原则;丙、对区域组织问题之意见;丁、中国所提已经英美接受之三项建议编入宪章问题;戊、对于我国所提而未经英美接受各项建议之态度;己、解散国际联盟之步骤;庚、各国对敦巴顿建议案之意见与我国应采之态度。该方案在甲件中指出,在国际法院法规问题上,中国“对外可暂勿作硬性主张,并与英美协商,在可能范围内,与苏联采取一致态度,避免不必要之摩擦”。对于联合国安理会投票权,针对一些国家关于当事国不应投票的主张,外交部认为,中国已同意雅尔塔会议的相关决定,“未便再作主张,惟对于常任理事为争议国时仍得投票一点,不必为之辩护”^[3]。
        在中国出席旧金山会议代表团的组成问题上,国民政府高层,无论是蒋介石还是宋子文,最初都主张由三五人组成的小型代表团,并由宋子文、顾维钧、王宠惠组成^[4]。但2月下旬,中国共产党向国民党谈判代表王世杰提出,中共应派代表参加旧金山会议代表团。3月7日,周恩来致函王世杰,具体提出周恩来、董必武、秦邦宪作为中共代表参加代表团。对中共的提议,王世杰以“不便转达”为由予以拒绝^[5]。这时,已被内定为旧金山会议代表的中国驻英大使顾维钧在与蒋介石会面时表示,中国代表团的组成应有广泛的基础,包含各种不同政治主张的代表,以便向世界昭示,代表团是真正的全国性的代表团,扭转国际上有关中国政治不统一、四分五裂的看法,从而巩固中国的大国地位。在顾维钧的游说下,蒋介石开始“对包括有几个无党派代表人物感兴趣”。3月19日,宋子文告诉顾维钧,代表团人选已定,由外交部长宋子文、驻英大使顾维钧、国防最高委员会秘书长王宠惠、驻美大使魏道明、著名学者胡适、资深外交官施肇基、大公报总经理胡霖、金陵女子学院校长吴贻芳组成^[6]。胡、胡、吴为无党派人士,代表团内仍无中共和其他党派人士。
        在向国民党提出旧金山会议代表团应包括中共代表的同时,中共方面周恩来于2月中旬和3月上旬两次致函美国驻华大使赫尔利提出同一问题^[7]。此后,美国总统罗斯福关注并介入这一问题。3月22日,重庆收到罗斯福落款为3月15日的一封致蒋介石的电报,称:“余愿使阁下知悉,如阁下之代表团容纳共产党或其他政治结合或政党在内,余预料不致有何不利情形,实则此种办法有显著之利益,若能容纳此类代表,在会议中必能产生良好印象。”罗斯福还有意指出,“美国两大政党之代表,在美国政府代表团内均有其地位”^[8]。蒋介石当时正在昆明,宋子文向顾维钧出示了这份电报。顾维钧当即认为,这表明罗斯福对代表团应包括共产党人这个问题很重视,尽管他提得轻描淡写,语气谨慎,充满外交辞令,但确实希望代表团中有共产党的代表。由于顾维钧翌日将经昆明赴美国,宋子文请其将这份电报面交蒋介石。
        3月23日,蒋介石看到罗斯福的电报后,“起初似乎颇感兴趣,继而显得心烦意乱”,强调中国的情况与其他国家不同,并问顾维钧罗斯福提出这一建议意图何在?顾维钧认为,这与中国出任联合国安理会常任理事国的资格有关,在各大国中,中国最易受别国攻击,而罗斯福既已支持中国为一个强国,可能对中国在大会上的地位有些担心,因此希望看到中国代表团显得越强有力越好。蒋介石当时仍坚持决不让共产党人进入代表团^[9]。然而,对美国尤其是罗斯福总统本人的建议,蒋介石毕竟不能置之不理。而原先反对中共加入代表团的宋子文和王世杰在罗斯福来电后也改变了态度,认为如同意中共派代表,“罗总统当必以钧座(指蒋介石——引者注)为宽大,不能有何闲言”,今后中美交涉“亦可免去一种心理上障碍”。但王世杰又主张只允许中共派一名代表,让秦邦宪去,“其捣乱之力当亦有限度”^[10]。3月26日,蒋介石致电罗斯福,通知他中国已决定出席旧金山会议的十名代表,其中包括中共的董必武与青年党的李璜和民主社会党的张君劢。次日,国民政府正式发表代表团名单,成员为:宋子文、顾维钧、王宠惠、魏道明、李璜、张君劢、董必武、胡适、吴贻芳、胡霖^[11]。
        中国代表团由宋子文任团长,但由于会议期间宋子文专心于与美国洽商财政及其他事务,并不常在旧金山,有关会议事宜皆委托给顾维钧全权处理。代表团秘书长由外交部次长胡世泽担任,代表团内设起草委员会和报告委员会,分别由吴经熊和张忠绂任主任。代表团成立时为52人,后陆续增至百余人^[12]。
        旧金山会议的主旨是制定联合国宪章。联合国宪章的基本框架在敦巴顿橡树园会议已经确定,美英与苏联间的分歧之处经雅尔塔会议也已达成共识。但雅尔塔会议后,美苏间关系因波兰问题而日趋紧张。因此,旧金山会议与敦巴顿会议的一个显著不同是,美苏在大战中形成的合作已开始为冲突所替代,而中国代表团也面临着如何在美苏间自处的问题。美国为使旧金山会议顺利进行,提议美、英、苏、中四强先行协商。4月3日,美国国务卿斯退丁纽斯与三国驻美大使开始讨论会议程序问题。美国提出,会议应设主席一人,由美国担任,另设副主席三人。但苏联主张设主席四人,由四大国轮流主持会议。英国则在美苏间调和,表示可以接受四个主席,而每次会议都由美国主席主持。但苏联坚持四个主席轮流主持会议的主张。面对美苏间的争执,中国代表团内顾维钧、王宠惠和魏道明讨论后认为,应该支持美国方案,同时“为避免有不赞成苏方提议之嫌”,可提出“美方代表缺席时由其他三国轮流主席”,并以此意见请示重庆。4月9日,蒋介石指示:“关于联合国主席事,我方可赞助英大使提议,由美代表担任,但应事前向苏表示,依照国际惯例,国际会议主席多推地主国担任,故我赞成美方担任。”当日稍后,中国代表团又接到蒋介石第二个电报指示,嘱对苏联解释可便中说明,不必特意为之^[13]。根据蒋介石的指示,在美苏冲突中,中国代表团应站在美国一边,而不必太顾及苏联的反应。但实际主持代表团工作的顾维钧认为,一方面与美国合作并支持美国是代表团的基本原则之一,另一方面由于中国在四强中的地位比较微妙,不应不必要地冒犯和惹恼苏联^[14]。因此,中国代表团在旧金山会议期间,对美苏冲突虽偏向美国,但并不放弃在两者间居中调停的立场。会议主席的争执一直延续到4月下旬会议正式开幕后,才在全体会议中以表决方式,通过英国方案。但此后,苏联又坚持为乌克兰谋求一个委员会主席的职位,而美、英方面对此都持异议,双方再次陷入僵局。最后在苏联代表团暗示下,中国代表团出面调停,才使这一难题得到解决^[15]。
        旧金山会议于4月26日正式开幕。根据四大国商定,所有提案在提交大会或各委员会前,必须先经四大国审查批准。中国代表团对联合国宪章草案,除对在敦巴顿橡树园会议所提补充意见中三点已被纳入表示满意外,又在提交会议讨论前提出三项新的修正案,即:甲、国际间如有危害和平事件发生,安全理事会应有权采取临时办法;乙、国际法院之判决,法院本身不能行使,是以应有一种机构以执行之;丙、当非会员国为国际争议之一造,或当非会员国将争议事件送交大会或安理会时,此等非会员国在国际组织中之地位及安全理事会对此等非会员国之权力,在宪章中应有说明^[16]。修正案吸取国际联盟的教训,即当侵略发生后,国联不能迅速作出反应,或无法采取有效行动,针对联合国宪章草案中的不足,提出了中国的看法。四大国外长讨论中国修正案时,美、苏最初分别称对第一、第三项须加以研究,但最终美、英、苏三国对这两项表示一致接受,而对第二项三国均持反对意见,中国于是撤回第二项^[17]。在四大国外长讨论安理会非常任理事国的选举时,英国提出应注意对和平贡献之大小,意在增加中等国家特别是英联邦国家入选的机会,中国代表团当即以口头修正案的形式,建议非常任理事国的选举应按地域平等分配。此提议获得通过后,被列入联合国宪章,从而有利于小国、弱国入选安理会^[18]。
        托管制度是旧金山会议中争论最为激烈的问题之一。托管制度是美国最初提出的概念,即在国际组织监督下由受托国对殖民地进行管理,意在取代殖民地制度。但这一主张遭到最大殖民帝国英国的强烈反对。丘吉尔曾言,他对美国关于托管制度报告的每一个字都不同意,只要他当首相一天,就决不让出英帝国遗产的任何部分^[19]。而美国对托管制度的看法在大战后期也有变化。美国军方认为,太平洋地区有关美国国家安全,因此必须在美国掌握之下,主张将太平洋地区列为战略地区,另类处理。雅尔塔会议期间,美、英、苏三国就托管制度达成谅解,托管领土仅适用于:一、国联的现有委任统治地;二、此次战争中割自敌国之领土;三、自愿要求置于托管制度下之领土^[20]。这一谅解意味着托管制度将不涉及英国的已有殖民地,是美国对英国的一大让步。中国对托管制度有自己的主张。外交部为出席旧金山会议拟定的七个方案中第二个就是关于托管制度的。该方案主旨为,托管制度的目的是“改善被代管领土之人民之经济教育状况,促进社会福利”,尤其是要“扶助其完成自治或独立”;被代管领土若“政治发展已届成熟者”,应“将其独立之日期及早公布”,“其政治发展尚未成熟者,应逐渐予土人以参加当地议会之权,使其能早日获得自治及独立”^[21]。与三大国在雅尔塔会议达成的谅解相比,中国的主张最明显的特点是以殖民地独立为托管制度的最终目标。
        旧金山会议期间,美国提出的结合托管制度建立战略地区的提案遭到一些与会国家特别是小国的反对。中国代表团认为,建立战略地区的设想与以往国联的委任统治制度一样,而有违于托管制度的基本目标。虽然中国代表团不便反对美国的提案,但对托管制度坚持在自治之外,须加上独立字样。5月17日,会议小组委员会讨论托管制度时,美、英及法国、澳大利亚等国代表均反对中国的提案。中国代表顾维钧四次起立发言,“态度异常坚决”,“会场空气异常紧张,形成中国与英美尖锐之对立”^[22]。由于小组委员会无法达成妥协,只能进行会外协商。美国代表为此专门拜访顾维钧,表示只要中国与美、英等国意见一致,可以在托管理事会中给中国一个永久性席位。顾维钧答道,中国在此问题上并无特殊利益,也无意为自己谋求特殊好处,只希望将民族独立包括在联合国的基本目标之中^[23]。由于中国的坚持,独立两字最终被列入联合国宪章第十二章国际托管制度阐述托管制度目的的条文中。
        旧金山会议历时两月,6月25日,全体大会通过联合国宪章。次日,大会举行宪章签字仪式。中国代表团在五个发起国中按字母列于首位,因此会议后期代替宋子文出任首席代表的顾维钧在联合国宪章上第一个签署下自己的名字,随后中国其他代表一一签字。签字结束后,发起国代表相继致词,顾维钧代表中国发言:
        今天是我们全体联合国极重要的一天。吾现在代表中华民国签字于新安全组织之大宪章时,心里发生了无穷的感想。我们一生已两次遭遇了世界上侵略势力所造成的大流血大破坏。此次战争中国是第一个被侵略的国家。今日联合国能在隆情厚谊的美国金山制定奠立世界和平基础之大宪章,实觉无限愉快。现在欧洲胜利既已完成,对日最后胜利不久亦可取得,余个人深信并深望这世界安全组织,一本各国始终不断的合作精神,能使我们的子孙不致重遭战争的苦痛,而得享受和平与幸福。^[24]
        旧金山会议的成功与联合国的成立是世界反法西斯战争的胜利成果。中国作为最早投入反法西斯战争的国家,因为在战争中不可替代的贡献而成为联合国的创始会员国和安理会常任理事国。但是,由于中国与美、英、苏等大国间实力上的差异及实际上仍存在的不平等关系,以及国内动荡复杂的政局,中国的这一地位在联合国筹备过程中是不确定的。而中国代表团在敦巴顿橡树园会议和旧金山会议上的成功应对,维护和确定了中国作为四强之一的地位,这在近代中国对外关系史上具有重要的意义。此外,在联合国成立过程中,中国对联合国宪章的诞生和指导战后国际关系的原则,如宪章中维持和平与安全必须根据正义与国际公法之原则的条文、托管制度的制定、安理会非常任理事国选举按地域平等分配的原则等,都作出了重要的贡献。