经过八年战争的摧残,战后中国经济面对的是复兴重建的艰巨任务。有利一面是,中国的近邻与宿敌日本战败,退出东亚经济角逐场,战前压迫中国经济的重要因素日资不复存在,相当数量的日资产业转入国人之手,增加了经济实力。不利一面是,政治不稳定,交通恢复迟缓,基本生产资料缺乏,不利于吸引长期投资,东北工业基地因为苏联强拆装备而受到严重损失。比较起来,不利面的影响远大于有利面的影响,而国民党政策的不当,更造成经济重建的失败。其一,接收中的大量产业转为国家资本,但因效率低下而未能发挥应有的支柱作用;其二,恶性通货膨胀销蚀了所有尚存的经济活力,波动不已的币值,令任何现实的投资者望而生畏,投机心理如同癌症般弥漫于有产者心中;最重要的是,国民党没有抓住国内人民望治心切的历史契机,没能以求实的态度实现国内和平。结果,内战不仅使国民党失去了人心,而且是经济重建极端困难的根本原因。在已经残破的经济基础上,进行又一场战争,不仅导致经济体系难以承受,从而使经济重建成为幻影,而且最终也摧毁了国民党赖以统治的经济基础。
        1945年11月26日,国民政府设立最高经济委员会,作为负责全国经济工作的枢纽性机构,目的是,“实行民生主义,帮助人民使所有的力量,都放在今日的伟大和平建设及发展的工作上”;委员会的工作任务是,筹划交通、农业、工业、外贸、卫生和五年经济建设方案^[1]。兼任该委员会委员长的宋子文在委员会成立致词时提出了政府战后经济政策的纲领,一是扶助民间事业,协调国营与民营事业的关系,使它们的配置轻重合理;二是平衡政府收支,协调政府各部门利益;三是与友邦进行经济合作,坦白互惠,毫无偏倚^[2]。然而此三点纲领均在执行中成为泡影,政府经济政策不是扶助民营而是偏于国营,政府收支不仅不能平衡反而赤字愈增,友邦经济合作偏于美国一家而且名为互惠实受其害,引起社会各界以及国民党内部其他派系的普遍不满,成为导致宋子文下台的重要因素。
        收复区尤其是沿海城市的经济活动,战后由于复员还乡对消费的刺激和人口与资金的流入,加上原有经济基础较好,首先得以恢复。1946年,上海新登记工厂1992家,1947年则达到9285家,创历史记录。如同战前一样,上海仍是中国最重要的工业基地,工厂、工人、产值数均要占到全国的一半以上。在各主要工业部门中,棉纺织工业,由于日资退出,复员所需,低价美棉大量进口(纱棉比价为战前的三倍),及投机囤购因素,“是以凡能开工的纱厂,无不利润累累”。1947年,全国纱厂纱锭数达到438万锭,布机数5.4万台,恢复至战前总数的90%左右,如与战前华商(包括民营与国营)设备比较,纱锭超出59%,布机超出一倍以上。但由于日资企业被接收后多转为国营,战后民营纺织业的地位较战前下降,纱锭数虽已恢复到战前水平,纱产量则只有战前的三分之二,申新、永安、裕大华三大企业集团的产量均未恢复到战前水平。面粉工业,虽然新开厂数仍有三十余家,简易小厂则新开二百余家,厂数和生产能力均超过战前,但由于原料缺乏,进口大增,产量逐年下降,1948年只有3600万包,仅及战前华商厂产量的三分之一。火柴工业,战后新增60家工厂,大中华公司年产已恢复到8万箱。造纸工业,机器造纸业工厂与职工人数,均比战前翻了一番,产量增长三分之一以上。橡胶工业,上海一地即增设工厂71家,产量超过战前水平。酸碱工业,酸产量为战前的1.5倍,碱尚未恢复到战前水平。重工业中的水泥和煤炭工业,较战前衰落,水泥需求跌落,进口增加,致开工不足,产量只及设备能力的28%;煤产量仅及战前的一半,导致燃料紧缺^[3]。
        收复区工业多少得以恢复的同时,战时在后方发展起来的工业,反因胜利而陷于危机与萧条之中。战后后方厂商急于清货复员,物价下降,资金紧缺,加之后方工业本身就是战时产物,缺乏坚固基础,设施简陋,战后需求减少,主管当局又倾注意力于沿海城市的接收,导致后方工业几一蹶不振。1945年底,后方工业指数较8月间下降20%以上,其中重工业下降一半。在后方工业中心四川,重庆工厂歇业数达到95%,四川中小工厂联合会的1200家工厂,停工者达80%,其他云南、贵州、陕西等后方各省情况亦莫不如此。曾经为抗战胜利作出了自己贡献的后方工业,“当年艰难辛苦而去,今日倾家荡产而回,尤以中小工业厂家受创最甚”;他们“由狂欢而彷徨,由彷徨而焦忧,今则已由焦忧而面临岌岌不可终日之危机”^[4]。
        战后中国经济的恢复程度,我们只能以现有统计作一估计^[5]。从工厂和工人数看,1947年全国工厂数为11,862家,工人81万人,比1936年分别增长了59%和33%。从实际生产量看,1947年产煤1949万吨,铁3.6万吨,钢6.3万吨,电37亿度,水泥73万吨,棉纱170万件,棉布4763万匹,面粉5565万包,火柴85万箱。如与1936年华商(包括民营和国营)企业产量比较,这其中除了面粉下降近一半外,其他全都超过了1936年的水平,其中电力增长3.8倍,棉布增长3.3倍。但如果加上外资企业产量,则1947年与1936年产量的比较,火柴为0.70,棉纱为0.67,水泥为0.65,煤为0.52,面粉为0.37,钢为0.17,铁只有0.05,只有电达到1.21,棉布达到1.28。如果再与1942至1943年的最高产量相比较,则煤为0.33,钢为0.07,铁不到0.02,电力亦只有东北和华北的0.72^[6]。由此可见,战后轻工业尚未完全恢复到战前水平,而重工业距最高水平尚有相当距离,这主要是因为重工业最为发达的东北遭到战争和人为的破坏。据今人研究,从整个经济发展水平看,除了新式交通运输业的指数上升了22%以外,其他近代工业生产指数均在下降,因此战后中国的近代工业在全部工业中的比重也趋于下降。按不变价格计,战后农业指数为战前的88%,近代工业指数为79%,矿冶业指数为42%,因此资本主义经济在工农业总产值中的比重由战前的21.81%,下降到战后的19.7%^[7]。
        在战后中国经济的重建中,也有两点略有积极意义的现象。其一是由于日资退出中国,在华外资尤其是外国直接投资有较为明显的下降,1948年,外资总额为1936年的0.81,其中直接投资为0.48。与此相对应,外国资本在中国经济中的地位亦明显下降。如按1936年币值计,在中国全部资本总值中,外国资本占8%(战前为36%),其中占产业资本的11%(战前为57%),商业资本的4%(战前为25%),金融资本的6%(战前为19%),这就为一直苦于外资挤压的华商腾出了一定发展空间,但由于外资腾出的空间多为国家资本占据,使民营资本的发展空间又打了折扣;其二是民营重工业有了明显增长,煤产量超过战前16%,铁产量超过39%,发电量则超过89%,尽管实际产量并不高,但这种增长对于一直以轻工业为主的民营工业而言,还是有一定意义的^[8]。
        战后经济的恢复重建,主要集中在1947年以前,但即便在这一时期,经济重建仍然面临重重困难,主要是经费短缺,进口冲击,通货膨胀,加上政府的政策不当。由于内战再起,政府军费剧增,能够用于经济重建的费用少得可怜。据估计,战后用于经济建设的政府投资和国外借款总数为28,200万美元,不及战时损失的十分之一,而政府用于经建的经费占军费支出的比例,最高为1946年的0.5%,最低为1949年的0.17%,在军费吞噬了所有政府开支的情况下,很难想象政府还会在经济建设上投入多少资金^[9]。而本身实力有限的中国经济,一度又受到开放市场政策的强烈冲击,国产货难与大量价廉物美的进口货竞争。1944年中国外贸尚有出超100万美元,但1946年入超即猛增为47,430万美元^[10]。除了棉纺织业得益于廉价美棉外,其他工业多受打击,面粉、卷烟、水泥等工业受影响尤大。日渐高涨的通货膨胀,更使有效的生产很难进行,企业虚盈实亏,被迫转向投机,所谓生产不如投机,存钱不如存货^[11]。至于政府的经济政策,则偏重国营,忽视以致压抑民营企业,但国营企业效率不高,使整个经济缺乏活力。及至1947年以后,随着国民党全盘政治经济军事形势的恶化,经济建设更陷于非常困难的境地,正常的生产已经很难进行,就整个经济的活力和发展而言,此时已经跌入民国以来的低谷。
        中国农业经济因为其本质上的自然经济性质,受外部形势影响相对少一些,但是大规模战争对生产环境的破坏,军队征发对劳力的占用,田赋征实对农民生产物的低价以至无偿占有等,对于战后农业生产恢复和发展的不利影响仍然是相当大的,加之旧有农业生产关系甚少变化,农民生产积极性不高,农业生产只能在低水平上徘徊。1947年全国稻、麦、高粱、小米、玉米、大豆六种主要粮食作物总产量为22.5亿市担,为1936年产量的97%,但棉花产量下降较大,1946年为743万担,只及1936年的43%(以后也未能恢复到战前水平)^[12]。
        作为民生基本的粮食问题仍然是战后较为严重的问题之一。由于收复区的扩大,粮食消费不仅没有减少反而增加,各地粮价均在不断上涨,尤其是收复区各省,受抢购军粮和复员还乡的影响,粮价攀升更为剧烈。1946年,全国粮食消费亏空为446万吨^[13]。为了保证粮食尤其是军粮和主要城市粮食的供应,国民党仍然沿用了战时采用的征实征借征购政策,但因为政治经济形势的恶化以及其统治区面积的减少,实征数趋于下降。1945到1947两个年度内,实征7210万石,占定额数的比例从86%下降到76%,而1948年度的实征数更是剧降为2000万石,预示着继货币制度的崩溃,实物征收制度也难以为继^[14]。
        农业经济复兴的关键仍然是土地问题。据22个省的统计,战后佃农占农户总数的33%,半自耕农占25%,两者合占58%,较战前增长了四个百分点^[15]。如何从解决土地权问题入手,提高农村人口大多数的生产积极性,是解决中国农村问题的关键所在。国民党内对此也不乏认识,“土地问题是解决国民经济的中心,土地问题合理解决,政治与军事便迎刃而解”。国民党六届二中全会提出:即刻规定耕者有其田之实施步骤及办法,由政府发行土地债券,收购大地主土地,分配于退伍士兵及贫农,并切实扶植自耕农,保护佃农。行政院亦于1946年12月修正通过《二五减租办法》,规定本年度豁免田赋省份一律减租四分之一,下年度豁免田赋省份亦照此实行^[16]。但平均地权、减轻租赋是国民党当政二十余年始终未能解决的问题。它一方面要打出这面旗帜,以拉拢人心,另一方面又不能不在实践中迁就、照顾土地所有者的利益,维护自己的统治基础。地政部在答复国大代表的质询时承认,关于耕者有其田政策,拥有土地者多持反对态度,而省县参议会亦有请求暂缓实施者,今后全国土地改革之推进,政府固须努力,尤赖全国人民之策动,地主阶级之觉悟,以及人民团体之协助。因此,行政院对解决土地问题的答复,始终是“正在拟订实施办法”。终国民党统治之世,土地问题一直没能得到真正的解决,它的所有关于农村的政策,无论其理论上多么完美多么有效,一到实行之时则如大海中之一滴水,很快便消失于无形。连国民党自己也承认其政策“执行之不力,或由执行之时发生曲解”^[17]。　
        在国民党的战后农村政策中,比较特殊的一类是对所谓“收复区”或“绥靖区”(即原中共占领区)的政策。根据《绥靖区施政纲领》,“凡经奸匪盘据及流窜,经国军进剿收复及尚待进剿收复之区域,概划为绥靖区”,第一期暂以苏皖豫鲁冀五省为范围,第二期推及晋绥察热及东北各省^[18]。由于这些地区或长或短处于中共治理之下,实行了一系列不同于国民党政权的经济政策,得到相当多数民众的拥护,因此国民党对这些地区的政策曾经想作出某些调整,主要是改革土地收益关系,给直接生产者以实利,同时也可以在政治上与中共的土地改革相抗衡,争取广大乡村民众的支持。全面内战爆发后,蒋介石决定收复区经济政策应着重下列各点:1.解决土地问题,应一本国父平均地权之旨;2.发行土地债券;3.设立农村合作社;4.创办农民银行^[19]。这几条措施中,关键在平均地权,而蒋强调在所谓“收复区”实行,明显含有与中共争夺民众的意义。他训诫部下,我们“特别要注意土地的处理和分配,要比共匪处理土地的情形,还要表现更好的成绩出来,使一般民众皆能了解我们的土地政策是真正为民众解除痛苦,使农民得到利益。然后国际的观感,也可因而改变”^[20]。
        尽管国民党认识到与中共争夺农民支持的重要性,但国民党正式出台的政策仍然偏向于土地所有者。1946年10月31日,国民政府公布《绥靖区施政纲领》(1947年2月19日修正公布),规定:绥靖区内之农地,其所有权人为自耕农者,得凭证收回自耕,其所有权人为非自耕农者,在政府未依法处理前,得凭证保持其所有权,但其农地应由现耕农民继续佃耕;绥靖区内之佃农,对地主纳租,其租额不得超过农产正产物三分之一,其约定以钱币交租者,不得超过农产正产物三分之一之折价,收复前佃农欠缴之佃租,一概不得追缴;绥靖区内之农地,经非法分配,地主失踪,或无从恢复原状者,应由县政府征收,其地价应依法估价折合农产物,由中国农民银行发行土地债券,给予合法所有人,分年偿付^[21]。在此前后,行政院公布了《绥靖区土地处理办法》,绥靖区政务委员会通过了《绥靖区城市土地及建筑物处理办法》,以产权恢复原主为原则,将土地问题的处理具体化^[22]。这些办法,一方面强调地归原主,对于已经通过中共的土地改革得到土地的广大乡村贫农而言,实为一次再剥夺;另一方面又不能不照顾到这些地区经过土改后的现状,对于现耕作者给予一定优惠。然而即便如此,其实施范围仍非常有限,当局只在江苏、安徽、山东、河北、察哈尔、陕西六个省划出十四个县为实验区,其中正式开始实行的不过五个县。更普遍存在的是,流亡在外的地主以还乡团名义跟随进攻的国民党政府军回到原住地,向得到土地的农民追回土地和其他财产。据国民党官员实地所见,“收复区最近发现两种怪现象,(一)查封奸匪家属全部财产并驱逐之。(二)本年地租地主不特不奉行二五减租办法,除强迫佃农对半分租外并追算历年未对半分租之旧账”。造成这种情况的原因是,“各地方官绅均为地主官绅,既与地主打成一片,故中央各种收揽民心安定社会秩序之法令相率阳奉阴违”;识者担心“佃农无钱无势,虽不服亦不敢诉讼。若长此以往,实无异驱民为匪,自塞剿匪胜利之路”^[23]。在苏北和山东,这种情况更为严重。徐州绥署曾制订了还乡团组织办法,规定还乡团受当地县长及党政军联席会报指挥监督,必要时得派军队掩护,这意味着土地所有者可以在武力支持下向农民追索失去的财产^[24]。因此,国民党在仍然依靠地主作为农村统治支柱的情况下,不可能得到最广大农民的支持,而土地所有权这个最重要的问题不解决,农业经济的复兴和发展就只能是空中楼阁^[25]。
        为了战后经济重建和善后工作,国民政府于1945年1月21日成立了行政院善后救济总署(简称行总),由蒋廷黻出任第一任署长。该机构实际是联合国善后救济总署(简称联总)在中国的对应机构^[26],任务是“办理战后收复区善后救济事宜”,“善后救济工作办理完毕时,善后救济总署应即撤销”^[27]。当年11月14日,行总与联总签署协定,规定联总以善后救济物资和服务供应中国,分配过程对联总公开,并须全部用于善后救济,联总可观察行总是否遵守协定,并派员视察救济工作^[28]。根据善后救济要求,行总确定战后工作的重点是:输送难民回乡、各地难民救济、医药卫生工作、协助修复铁路河堤、房屋修复、协助农业复员、协助平抑物价等七大项,实际最主要的工作为分配联总援华物资。行总将全国划分为十五个救济区,设立分署,并在上海、天津、青岛等六处港口设立储运局,接收、存储、拨发、转运联总运到中国的救济物资。1945年10月23日,联总救济物资正式运抵中国港口,至次年1月即运来物资16.8万吨,其中粮食即达14万吨,其他还有衣物、农业、工业和医药卫生器材。这些物资中的一部分,并未直接运到各地,而是由政府在市场出售,如1946年1月前在上海出售的有1.8万吨,占第一批到华物资的十分之一以上^[29]。至于收入按规定应全部用于善后救济工作,但实际上并非完全如此,挪用于他项用途者有之,借机贪污,攫为私有者也不少(行总副署长李卓敏即因贪污被停职)。
        中国向联总要求的善后救济援助额为94,500万美元,但联总只能援助67,500万美元(其中11,250万美元为运费),据美国白皮书所言,联总对中国的援助,“是这一时期外国对华援助中最大的一笔,也是联总对所有国家援助中最大的一笔”,其总数达到了65,840万美元,其中美国承担的份额占到了72%,即47,400万美元。“联总对中国的援助主要包括食品、衣物和对于中国工农业复兴至关重要的、种类广泛的生产资料和物资。此外,联总还派去了大量的技术与监督人员,以帮助中国分配这些消费物资”^[30]。1947年12月31日,联总和行总的工作结束,据行总署长霍宝树报告,联总运华物资总数达到225万吨,价值6.6亿美元,受惠人民7600余万^[31]。
        根据联总的章程,“一切形式之救济,应依各该区域中人民之相对需要而公平分配,不得因任何理由而对任何人有所歧视”,尤不得有“政治信仰之歧视”^[32]。因此,联总对华援助应一视同仁,公平分配于政府统治区和中共领导下的解放区,解放区为此相应成立了由董必武任主任的中国解放区救济总会(简称解总)。1946年7月,解总在上海设立办事处,并陆续在天津、开封、烟台、临沂、淮阴、菏泽等地设立联总、行总、解总三方联合办事处,处理联总对解放区分配物资问题。国共关系破裂后,解总驻沪、津、开封三地人员成为中共在国统区唯一的公开合法机构,直至1947年底,联总结束在华救济工作,解总人员才全部于12月间撤回解放区。据统计,在联总对华救济工作中,解放区共得到价值约1000亿元法币的物资,主要通过山东港口运入解放区的物资计八万多吨^[33]。