自上年制宪国大之后,国民党便酝酿改组政府,改变一党独裁形象。1947年初对中共的和平攻势失败后,国共关系全面破裂,制造全国和平统一的表象已不可能,国民党尤其需要在军事进攻的同时,摆出民主的姿态,争取舆论与民心,也对美国的“关心”予以回应^[1]。在改组政府之前,1947年3月1日,国民政府宣布,立法院增加委员50人,监察院增加委员25人,国民参政会增加参政员44人,其中均包括了青年党、民社党和社会贤达代表。3月15日,国民党六届三中全会开幕,讨论结束训政促进行宪问题,蒋介石在开幕词中称:“本届全会对于行宪准备时期本党的地位和职责,应该特别有一个详尽的检讨和明确的决议……现在宪法既经颁布,在建国程序上,我们就要进入宪政时期,在政治形态上,就要由一党负责的时期过渡到各党派和全民共同负责的时期。”^[2]23日,三中全会通过《宪政实施准备案》,表示“本党之政治设施,应以从速扩大政府基础,准备实施宪法为中心”;“国民政府扩大基础后,在三民主义原则指导下,依据宪法基本精神所为之各项设施,本党应予以全面之支持”;“本党与国内其他和平合法之政党,应切实合作,共同完成宪法实施之准备程序”^[3]。3月31日,国民政府公布行政、立法、司法、监察、考试五院组织法。至此,一直是雷声大雨点小的改组政府一事进入国民党的议事日程。
        在讨论改组政府问题时,国民党与民社、青年两党的争执所在,表面是施政纲领应如何决定的问题,实际是权力如何再分配的问题。施政纲领是政府施政的指导方针,民、青两党既自诩入阁参政,自然要显出其与国民党的不同之处,尤其是不能如国民党那样以老大自居,在许多问题上更愿打出民主旗号;而国民党既要走改组政府这步棋,就不能不在一定程度上对民、青两党曲予优容,总要在表面上像那么回事。3月5日,蒋介石召见民社党张君劢、徐傅霖和青年党左舜生、余家菊,讨论改组政府问题。18日张君劢致函蒋介石,提出:“同人以为和平建国纲领,本为各党共同参加政府时代之决议,此纲领就年来之国内局势与主席最近之演说观之,已有出入,新政府之施政方针何在?令人有惘惘若失之感。兹特列举各点为商讨之资(另纸列陈),此项和平建国纲领依旧保存,此外加以补充。窃愿本此精神先行商讨,俾各党有一共守之信条,此后实行之际倘有背驰之处,则各党有进退之自由。”^[4]民社党和青年党各提出了自己的施政纲领草案,民社党案强调以政协的《和平建国纲领》为准绳,试行行政院负责制,并提出仍以政治方法解决中共问题。青年党案除与民社党案相近处外,强调开放地方议会和政权,使各党派平等参加。政协会议通过的《和平建国纲领》,其实在一年来的风风雨雨中已经精神全失,但国民党还可以此作为搪塞外界指责的工具,因此对民、青两党的提案,国民党除了在中共问题上有所争执外,其余未表反对^①。实际上,关于施政纲领问题,国民党与民、青两党间都不过是为了敷衍外界而已,在改组政府时表面热闹,改组过后即置之度外,实际上的讨价还价集中在政府阁员的分配问题上。
        在政府的改组过程中,国民党极力想拉进著名的党外人士,以装点民主的门面。然而民盟与国民党本非同道,自然不可能入阁,余下的所谓党外人士只有青年和民社两党。可是民社党自参加制宪国大以后,党内对未来政治走向看法不一,张东荪等已有退党之意,副主席伍宪子一派对张君劢在制宪、入阁等问题上自作主张很不满意,要求由中常会决定党内大政。对于入阁与否,民社党内有主张全面参加者(蒋匀田、戢翼翘等),有反对参加者(张东荪、叶笃义等),双方争执不下。民社党的核心人物张君劢虽然赞成改组政府,但明确表示暂不入阁。他在写给魏德迈的信中,谈到不入阁的原因是,最近几个月里,在中国迈向民主的道路上还没有什么有希望的征兆,国民党实际上也没有什么变化,国民党采取的许多行动并无平等和公平竞争精神^②。虽然如此,张君劢却不能不考虑党内要求入阁的呼声^③。最后由张君劢以主席身份决定参加并提出了民社党方面的名单,但只出任国府委员和行政院政务委员^④。不过民社党因为张君劢不入阁,对部长的争夺似还收敛一些,青年党则将改组政府看作捞取实惠的好机会,对国府和行政院成员均要求比民社党多一席,完全是赤裸裸地伸手要官,令有识者为之齿冷^[5]。青年党不仅要求参加中央政府,而且力争参加地方政权,要求四川一厅长一省委,湖北、湖南、江苏、福建、广东一厅长,江西、河北、安徽、辽宁一省委,因为这样“不但足以掩护党务活动,而且可以藉政权在手,吸引下层群众,争取乡镇保甲长,以为竞选之准备”^[6]。
        4月16日,蒋介石与民社党张君劢,青年党曾琦,社会贤达代表莫德惠、王云五等共同签署《共同施政纲领》。“纲领”共有十二条,基本内容是:1.改组后之国民政府,以和平建国纲领为施政准绳,由参加之各党派及社会贤达,共同负责完成宪法实施之准备程序;2.以政治民主化及军队国家化原则,为各党派合作之基础,在此共同认识之下,力谋政治上之进步与国家之安定;3.外交政策,应对各友邦一律平等亲善,无所偏倚;4.中共问题仍以政治解决为基本方针,只须中共愿意和平,铁路交通完全恢复,政府即以政治方法谋取国内之和平统一;5.提前试行行政院负责制,行政院依国府委员会之决策,负执行全责;6.行宪前之行政院院长人选,国民政府主席在提出任用时,应征求各党派之同意;7.对各省行政,本军民分治与因地制宜原则,作彻底之检讨与改革;8.凡因训政需要而设立之法制与机关,应予废止或裁撤;9.彻底整理税制及财政,减轻人民负担;10.严格保障人民各项自由,严禁非法逮捕与干涉,其因维持社会秩序避免紧急危难而必须予以限制者,其法律应由国府委员会通过;11.今后所举办之外债,应专为稳定并改善人民生活及生产建设之用;12.各省市县参议会及地方政府,应尽量使各党派及无党派人士共同参加^[7]。同日,国民党中常会决定,各级政府、机关、团体、学校,在政府改组后停止举行总理纪念周,不再悬挂党旗,不再诵读国父遗嘱,但各级党部照旧举行纪念周。
        4月17日,国民党中常会通过修改后的《国民政府组织法》,推选蒋介石为国民政府主席,孙科为副主席,张群为行政院院长,孙科为立法院院长,居正为司法院院长,戴季陶为考试院院长^[8],于右任为监察院院长,同时选派25人为中央政治委员会委员,陈立夫为秘书长,作为全国政治的指导机构。18日,《国民政府组织法》正式公布,以国民政府委员会为最高国务机关。新任国民政府委员二十八人,其中国民党十七人,除五院院长外,还包括党政重要负责人张继、邹鲁、宋子文、翁文灏、王宠惠、章嘉呼图克图、邵力子、王世杰、蒋梦麟、钮永建、吴忠信、陈布雷;青年党四人,为曾琦、陈启天、何鲁之、余家菊;民社党三人,为伍宪子、胡海门、戢翼翘^[9];社会贤达四人,为莫德惠、陈光甫、王云五、包尔汉。当日,蒋介石对报界发表谈话,称政府改组为“自训政进入宪政之重要步骤”,“我国之政府权力,以往属于国民党负责,此次改组以后,将由国民党、民社党、青年党及社会贤达所共同行使。国民政府委员会将在此过渡时期行使其职权,执行国民大会之决议,而完成本年十二月二十五日开始行宪之准备工作”。为了与《共同施政纲领》和平解决中共问题的精神一致,蒋介石声称:“倘中共放弃其以武力夺取政权之行动,能为国家之团结统一而合作,则该党仍有参加政府,从事建国工作之机会。”^[10]
        4月23日,国民政府发表行政院组成人员名单,其中国民党十六席,包括院长(张群)、内政(张厉生)、外交(王世杰)、国防(白崇禧)、财政(俞鸿钧)等关键部门;青年党三席,为经济部长李璜、农林部长左舜生及政务委员常乃惪^[11];民社党二席,为政务委员李大明、蒋匀田^[12];社会贤达四席,为行政院副院长王云五、交通部长俞大维、卫生部长周诒春和政务委员缪云台;同日撤销国防最高委员会。至此,国民政府改组完成。5月1日,张群首次向立法院报告新内阁的施政纲领,称其基本方针为:1.多方努力迅速结束军事,早日实现政治解决国内纠纷,恢复统一;2.力求收支平衡,努力整理通货;3.遵守宪法精神,保障人民自由,严惩贪污;并称“立法院与行政院系并立而非对立,希望立法院体谅事实困难,信赖行政院之经验及能力,两方面切实保持联系”^[13]。
        虽然国民党声称“国民政府改组完成之日,即为训政开始结束之时”,然而,修改后的国民政府组织法仍以训政时期约法为根据,而国民党则称“实行主义保卫民国之责任,则义应积极继承而决不有丝毫之诿卸”^①。不仅中共对政府改组不屑一顾,斥为“不过是继承袁世凯旧筹安会的一个新筹安会,其媚外、残民、打内战、走死路诸特点,将无一而不相像”;民盟认为其“实与民主和平团结统一的途径背道而驰”;一般社会舆论也认为,“改组后的国民政府,在形式上纵然是多党政府,而实质仍是一党负责”^②。即便国民党的合作伙伴青年党也不能不承认,除了在中央当花瓶之外,国民党“在各地之地方政府及民意机关,甚至各地选举事务所,竟拒绝青年党党员报名竞选,由此可见国民党仍欲把持地方政权,操纵选举,尚缺乏合作诚意,故要求开放地方政权,实为急切需要”^③。而在极力主张改组政府的美国人眼中,青年党与民社党的追随者之少,使将他们拉入政府努力的重要性仅仅在于具有名义上结束一党统治的象征意义。司徒雷登在给国务院的报告中认为,现在估计政府改组的意义还为时过早,因为以往历次政府改组都只具有对外的意义,而在中国国内很少发生有影响的变化。然而有一点是可以肯定的,即政府的实际权力没有真正的改变,它们仍然牢牢地控制在国民党手中^④。可见,政府改组在美国人眼中并没有国民党预想的效果^⑤。实际上,国民党改组政府的目的,除了表面文章之外,是拉各党为“剿共”内战共同负责。结果不出三月,所谓各党派联合政府便通过了“戡乱动员”案,为国民党的内战政策抹上了一层“民意”色彩。