国民党深知中共的土改政策对于农民的革命动员作用,因而一直在研究对策。国民党方面的基本设计,是以国家政策实现和平的有偿的地权转换,扶植自耕农,实行耕者有其田。国民政府行政院于1945年10月30日制定公布二五减租办法(即从现纳佃租率的50%中,减少25%),1946年4月29日公布的《土地法》,其立法意图,据《修正土地法草案趣旨之说明》:“三、扶植自耕农。农地以归农民自耕之原则,实符国父耕者有其田之主张。本草案为使佃农有变为自耕农之机会,并使具有耕作能力之人民,成为自耕农,特分别增订其获得土地来源之条文,并规定设立土地银行,俾购地之资金,有所借贷,以期土地政策得以实现。四、照价收买私有土地,为国父所主张。本草案为防止土地投机集中,及促进土地利用并防止所有权人逃避地价税起见,特增定私有逾额之土地、不在地主之土地及空地、荒地与短报地价之土地,均得由县市政府照价收买等条文,免除土地征收之繁重手续。但各附以条件,用示限制。盖于推行政策之中,仍寓保护私权之意。”^[1]这个土地法规定,“省或院辖市政府对于私有土地,得斟酌地方情形,按土地种类及性质,分别限制个人或团体所有土地面积之最高额”^[2],但事实上并未付诸实施。
        针对解放区的土改运动,行政院于1946年10月25日制定公布了《绥靖区土地处理办法》,对于已经中共实行土改的地区,在国民党军占领之后,采取了折中地主和农民利益的办法:“绥靖区内之农地,其所有权人,非自耕农时,在政府未依法处理前,准依原有证件,或保甲四邻证明文件,保持其所有权,并应由现耕农民继续佃耕。绥靖区内佃租额,不得超过农产正产物三分之一,其约定以钱币交租者,不得超过农产正产物三分之一折价。”“在变乱期间,农民欠缴之佃租,一概免予追缴。”同时,规定无主或地主逃亡土地,由政府发行土地债券征收,以缴价承领的办法分配给农民,等等^[3]。地政署于是年底在讨论蒋介石交下的《对共经济作战方策建议案》时认为:“今日之绥靖区土地处理方针,应从实施减租到普遍扶植土地小私有制,使农民成为自己耕作之主人。绥靖区之迫切工作,应为地权之清理与调整,加于农民身上之任何限制,动机纵系良好,亦必将招致农民之反感。原方策所拟处理土地办法,不仅与现行法令不合,且普遍保持租佃制度,于今日的农村亦实无如何之裨益。”因此建议:“一、在共党实行减租减息之地区,应以维护农民既得之减租利益为方针,继续实施减租,并严禁追索欠租。二、在共党实行分田之地区,应以土地归于农民为方针,对于原土地所有人可由中国农民银行发行土地债券偿付地价。三、推行合作农场制度,应从奖励诱导入手,不宜过事强迫。”^[4]
        但是,国民党实际上没有可供驱策的社会力量和经济力量去实施上述政策,他们在占领解放区之后,所能依靠的力量既然只能是地主,那么,也就只能去保护地主的利益。有报告说:“查收复区最近发现两种怪现象:(一)查封奸匪家属全部财产并驱逐之。(二)本年地租地主不特不奉行二五减租办法,除强迫佃农对半分租外,并追算历年未对半分租之旧账。上述两种现象,现江苏萧县第九区大都如此……查各地方官绅既与地主打成一片,故中央各种收揽民心、安定社会秩序之法令,相率阳奉阴违。”^[5]有一位在苏北的人民服务队队员报道还乡地主逼租的残酷情形说:“我亲眼看到一个地主,借着某方势力,任意拘捕佃户,不下有百余个,强迫清缴租谷,不然的话,则施以吊打、火烤、灌水等毒刑。势弱无能的佃户,此时呼天不闻,呼地不应,只有随其摆布支配,只有呻吟待死。”^[6]
        尽管如此,国民党内人士仍在理念上十分关注土地问题的解决。1947年2月13日,正在美国的何应钦写信给白崇禧、陈果夫、陈诚、吴铁城、陈立夫等强调说:“此邦(指美国——引者)舆论多谓平均地权原为国民党良好政策,但国民党政府竟不敢实施,而任共产党施行此项政策,以争取占中国人口百分之八十五强之农民。《纽约时报》及《先锋论坛报》且批评《中国之命运》一书,对于土地政策未提出具体办法,故弟觉关于土地政策、农民福利问题,似有迅速研究有效办法、积极实施之必要。”^[7]而且,从理念和法规上讲,是向更彻底的土地改革方案发展的。1947年4月23日,行政院修正《绥靖区土地处理办法》第七条为:“绥靖区内之农地,经非法分配者,一律由县政府依本办法征收之。”^[8]续后又修正《绥靖区施政纲领》第八条为:“绥靖区内之农地,经非法分配者,应由县政府征收,其地价应依法估价,折合农产物由中国农民银行发行土地债券,给予合法所有人分年偿付。”^[9]
        9月29日到10月3日,国民党举行了全国地政检讨会议,蒋介石在会上说:“吾人应深刻反省,认清事实,必土地政策有确切之执行,斯国家建设方能奠不拔之基础……尤其对于绥靖区之土地行政,必应根据既定政策,恪遵现行法令,坚定信念,讲求技术,打破困难,忠实执行,庶可遏止目前乱萌,确立复兴基础。”^[10]张群在闭幕会上也说:“本党从事革命,已有五十年历史,在若干方面颇有成就,但在最重要之民生主义,如耕者有其田,平均地权,节制资本方面,则仍为一种口号,以致民生问题迄未解决。吾人实应迅拟方案,加强实施。”^[11]但这次会议本身除作报告,提出各项提案,要求修改《土地法》之外,并无具体成就。
        蒋介石曾命令地政署(后为地政部)指定几个实验县来实行。据《大公报》报道:“据地政部发言人对记者称:‘自绥靖区土地处理办法实行后,已有若干县拟具计划试办,成绩甚佳。根据此项办法,凡绥靖区已经非法分配之土地,国军收复后即由县政府征购,并重予合理分配。其要点为:(一)补偿地价,由县政府邀集地主、佃农及有关机构组织评议会,分区评定。(二)评定后之地价,由省府核定后即由农行以现金配发土地债券,给予原来地主。(三)承领土地人之资格:(1)变乱前之原来佃耕人。(2)现在之耕种人。(3)具有耕种能力之退伍士兵或抗战军人家属。(四)承领土地面积一般为每户廿亩至四十亩。现已依照此项办法试验实行者,全国共十二县,即江苏之东台、兴化、宿迁、淮阴,山东之临沂、济宁,河北之昌黎、丰润,察哈尔之张北、涿鹿,安徽之天长、泗县。’”《大公报》同日报道,淮阴的实验,在三四月间进行,清理地权,评定地价,办理租约登记,基本上是恢复了地主的所有权。虽经减租,但规定:“过去欠租一律不准追索,此后保证佃农交租。”而实行征收放领示范区彻底平均地权的面积,仅1.8万亩土地。^[12]
        前项工作,既没有解决土地问题,而恢复地主土地所有权本身就十分复杂,纠纷不断,国民党哪里有这个组织力量和财政力量去调和租佃矛盾,安定社会?结果当然只能失败。汤惠荪在《绥靖区土地处理及战士授田的实施问题》一文中说:“于是指定淮阴、宿迁、东台、兴化等县为实验县,后又指定山东临沂、济宁及河北昌黎、丰台二县,与安徽天长、嵊县,及察哈尔涿鹿、张北二县(原文如此,地名有误——引者),为实验县。但是,这十二县,都没有做什么事,工作没有推动。据我知道,有几个县,共匪又窜来了。同时地方反对,因为难民多半是地主阶级。他们还乡以后,佃农又把土地交还地主。所以他们说,没有土地问题,因此不能推动工作。谈到土地债券问题。在苏北南通、海门等县的大地主,他们愿意把他土地征收了,想卖得几个钱,投资到别的地方去,但该项土地债券,必须能向农行抵押始可。我们本来预备能够抵押,农行也愿意抵押,可是农行自己无钱,要向中央银行转抵押,而中央银行说是不行,要等财政部的政策决定后才可以。结果本案还搁在四联总处,也没有人说可以,也没有人说不可以。”^[13]
        蒋介石在1946年11月18日在绥靖区政务会议上作报告时说:“目前绥靖区的工作,我认为紧要的还是土地问题。”他要求部下表现出良好的成绩来:“过去共产党毁谤本党和政府,说我们政府是世界上最腐败最无能的政府,说我们军人和公务员是最懦弱最贪污的军人和公务员,这种污蔑和毁谤,在国际上已经造成了一种牢不可破的观念。现在我们将绥靖区共匪的武力肃清了,我们可以在绥靖区推行政府的法令和政策,这就是我们表现能力和成绩一个很好的机会,我们要乘此机会用事实来打破共匪虚伪的宣传,证明本党一切法令政策的确是以人民的福利为依归。本党一般干部人员的确有领导人民建设国家的能力。”^[14]但事实证明了国民党政权的腐败无能。它在地主利益和农民利益的选择上,政策混乱,而结果仍只能倾向于地主阶级,维护其利益。1947年11月底,蒋介石到北平视察后,发布国民党政府对收复区的措施方针,仍然采取了收复区农地“仍然归原业主所有,但应佃给现在耕种的农民继续耕种”的政策,而没有按征收放领的办法实行。^[15]在国民党系统办的《土地改革》杂志上,万国鼎指出:“土地制度相帮着造成了官僚政治,而官僚政治阻碍土地改革。”萧铮则更坦白地说:“我们二十年来的政治基础,是建筑在地主身上的。”^[16]
         1948年1月28日,在美国政府将向国会提出援华计划的时候,行政院长张群发表了中国政府关于美国援华问题的声明,提出了十项财政经济改革计划,其第九项为:“发展农业生产,改善农村经济,并实施土地改革。中美农业技术合作团之建议,其可提前实施者,即予采行。”^[17]对此,陈果夫在他的日记里批评说:“今日一切事均为被动。如农贷与地政,均为美贷款之条件,而后我之声明始有此二条,若美方不说,我当局亦必不说。如此被动,国何以立?”^[18]马歇尔在2月20日美国众议院外交委员会上,听取各方面对于美国援华计划的意见时也说:“中国政府的基础必须扩大,而不应以一小集团为限。尤其我以为国民政府对于土地情形与农民问题,应有所动。在下层阶级中,时常有一种感想,以为政府对于人民或他们的问题,置之不理。”^[19]
        到1948年5月绥靖区政务研究会议时,蒋介石不能不承认:“本党今日唯一之病源,即在不能实行。各级干部,遇事不能自动负责,实事求是,对于法规命令之推行,并无固定之程序。上级对于下级,既无技术之指导,亦少切实之考核。致勇于任事者,困难重重,无法解决;阳奉阴违者,敷衍塞责,功过不分。此病在县级以下各级机构,尤为显然。此种办事作风,如不彻底改革,则任何法令,必成具文,而剿匪军事亦必陷于停滞。”^[20]