尽管国民党连已有的政策也不能贯彻,但在立法上仍想有所作为。1948年3月间,华中区绥靖会议时,又把绥靖区土地处理办法作了修改,最重要的是,不分非法或未经非法分配的土地,凡超过其人口最高额者,即予征收,也就是限田制度:“一、切实执行三一缴租,并实行保租,以改善佃农生活,维持地主生活。造成阶级协调,根除阶级斗争。二、实行限田:地主超额土地,一律由政府用土地债券征收放领,以培养自耕农,达到‘耕者有其田’。三、提倡合作农场,尽量利用农业贷款,技术指导,打破小农经营,达到利用近代科学之集体生产。”^[1]为了应付中共的土地改革运动,国民党系统方面,于1947年4月成立了土地改革协会,并于1948年2月19日通过了《土地改革方案》。3月20日,理事长萧铮在南京举行记者招待会,予以发表。这个方案在序言中指出:“中国土地改革协会有鉴于我国当前土地问题之严重,已成为一切祸乱的根源,和民族生死存亡的关键,而政府现行有关土地的政策与法令,并不足根本解决这个问题,如果不急求彻底而普遍的改革,实有非常可怖的后果。”因此,这个方案采取了急进的措施,其前二章为:
        

第一章　土地改革的目标

        土地改革的目标之一为耕者有其田,所以全国农耕土地,应自即日起,一律归现耕农民所有。
        

第二章　终止佃耕制度　化佃农为自耕农

        现在佃耕他人土地之农民,分年清偿地价,取得土地所有权,化佃农为自耕农。
        上项地价为现租额之七倍,分十四年交纳,但现租额以不超过正产物千分之三百七十五计算之^[2]。
        对于这个方案,萧铮在答复责难时说:“老实说,一切土地改革方案,没有替地主打算的道理。但我们是小地主多的国家,地主的生路亦不能不稍为顾虑……地主如再一定要保障既得利益,不肯走这条和平改革的路,恐终有一日,要保障生命安全亦不可能。现在共党所引导的农民叛乱,不是摆在眼前的事实吗?”^[3]土改对国民党的生存如此重要,据萧铮说:“美国《基督教科学箴言报》亦揭载全文,并著论谓此项改革方案,甚为重要,应视中国政府能否实行,以为美国对华继续援助之条件。”^[4]
        正如前面所说,国民党的基层组织,本来就和地主阶级合为一体,国民党想进行土地改革,如何进行动员是一个大难题。在土改的问题上,国民党像乌龟那样极其缓慢地爬行,它和中共进行的是一场真正意义上的龟兔赛跑。国民党并非没有土改的计划和意愿,它也明白土改对自己生死存亡的意义,但国民党只进行了一点一滴的工作,进展十分缓慢。当中共以暴风骤雨之势进行土地改革的时候,国民党对土改方案尚议而不决。龟步而行的国民党,在这场赛跑中失败已成定局。
        7月初,国民党在豫东战役中惨败,中原地区的军事优势地位已经丧失,济南、徐州均处在解放军的威胁之下,崩溃之势已成。萧铮希望立法院迅速立案,实行土改。他回忆说:“于时局十分紧张中,我们愈感有迅速实行土地改革之必要,尤其是农地改革,是防止共党扩张之重要武器,故自本年三月廿日本会发表土地改革方案后,继之以各种座谈会及讨论会之互相交换意见,佥认为应为更具体之规定,称为《农地改革法案》,故于七月四日,由余以行宪后之立法委员身份,领衔正式提出于立法院。”^[5]
        萧铮的提案,基本上是按照上述的土地改革方案草定的,由张道藩等84人联署,提案规定:“本法颁布之日起,各省市政府应于六个月内拟具详细施行计划及施行附则,于一年以内实施完成。”^[6]且不说国民党有没有进行土改的组织力量,就是军事形势,也等不得一年的时间了。而实际情况则更为糟糕,立法院对这个提案进行了长期的辩论,最后也没有作出结论。萧铮回忆说:“首先有陈紫枫委员之大声疾呼,谓余案为‘违宪’,‘根本不能成立’,又认为‘我国土地问题,根本并不严重’,又谓‘提倡土地改革为共产党之尾巴’,并列举其所谓‘本案缺点甚多,如实行可引起严重影响’。继之有刘士笃委员谓本案可能制造混乱,而甘家馨委员又责本案不够彻底,孟广厚委员则说有若干点之建设性批评。而孔庚委员则提案谓应将生产问题同时解决,范声委员则提议应先实行都市土地涨价归公,黄统委员则提议应实行土地国有,金鸣盛委员则提议应先制定都市土地使用条例。其他各委员在大会讨论时发言反对者更众,甚至有人主张本案应不予审查。惟潘委员廉方所提之《实行农地农有、市地市有、富源地国有》案,以及吴望(人及)委员所提之《拟具佃农减租条例改善佃农生活》案,牛践初委员之提议《绥靖区及非绥靖区土地改革应同时普遍实施》案,则与本案同其意旨。余于反对声中,曾再写一文:《论农地改革法案——兼答刘士笃、陈紫枫、甘家馨、孟广厚诸先生》加以辩解,其余在立法院讨论中,口舌之争辩,几又演‘舌战群儒’,此案作大体讨论贯半年之久,至是年十月一日,卒以‘并付审查’了之。而国事已不可为矣。真所谓‘宋人议论未定,兵已渡河!’”^[7]
        当时,国民党各地方政府,在不同程度上有一些减租减息、战士授田及土地改革的方案及活动。例如,傅作义主张“发展中层”,1948年3月19日,河北省军政会议原则决定,“保护自耕农,将富农无力自耕之部分割出,交由劳力有余之贫农耕种”^[8]。但点点滴滴的活动,并不能减轻农民的痛苦,更不能满足农民的要求,自然无法抵抗中共的土地改革对农民的普遍的动员作用,以及对国民党士兵的争取和瓦解的作用。国民党士兵在中共土地改革的感召和政治攻势之下,大量地倒戈。解放军更大批地以俘虏的国民党士兵经过教育后充实自己的队伍,从而使解放军的军力得以迅速壮大。而国民党尽管拥有广大的人力资源,由于得不到农民的支持,它的兵源补充十分困难。
        1948年8月,中美设立基于美援的中国农村复兴委员会,以蒋梦麟为主任委员,于是年底到1949年间,在西南地区,以向地方当局提供农复会资助的条件,要求地方当局推行二五减租,先后在广西、贵州、四川推广。台湾则于1949年8月15日在全省开始换订租约,实行三七五减租,即佃租不得超过正产物的千分之三七五,也即二五减租的原理。但这些局部行动已无补于国民党崩溃的大局。