1948年美国《援华法》的通过,是美国民主党与共和党在对华政策上互相妥协的结果。但国民党当局知道,民主党政府对于援华的态度是不积极的。早在马歇尔在华调处期间,蒋介石对他就很不满意。马歇尔于1947年1月回国就任国务卿,成为美国外交政策的主要制订者。杜鲁门在外交方面对马歇尔言听计从。蒋介石更把美国的消极援华态度归咎于马歇尔,他在1948年6月下旬与张治中的一次谈话中说,“马歇尔完全持一种反蒋倒蒋的态度”^[1]。1948年是美国的大选年,国会中的共和党议员,如密歇根州参议员范登堡(Arthur H.Vandenberg)、加州参议员诺兰(William F.Knowland)、新泽西州参议员史密斯(H.Alexander Smith)、俄亥俄州参议员塔夫脱(William H.Taft)、明尼苏达州众议员周以德(Walter Judd)和共和党总统候选人、纽约州州长杜威(John Dewey)都表现了十分强烈的反共亲蒋情绪,攻击杜鲁门政府在欧洲遏制共产主义的同时,却在亚洲放任共产主义。6月下旬,杜威被提名为总统候选人之后,在第一次记者招待会上宣称,杜鲁门政府对华援助过于吝啬,美国必须帮助“国民政府”维护它的自由,到了适当时候,他一定要改正现政府所犯的重大错误。他把对中国友谊与援助当作竞选演说的主题^[2]。当时,杜威当选的呼声很高,国民党政府当局于是把赌注压在共和党身上,竭尽全力地调动在美势力为杜威竞选摇旗呐喊。孔令杰就是积极活动的人物之一。杜鲁门采取哀兵策略,出乎意料地以微弱多数当选。国民党政府一时处境相当尴尬。
        及至1948年冬,中国军事、政治、经济形势的发展使美国决策者相信,国民党的失败是不可避免的了。马歇尔在11月26日的内阁会议上说:“中国的国民党政府正在退出历史舞台,无论我们做什么都救不了它了。”^[3]在此之前,9月8日,以乔治·凯南(George Kennan)为首的国务院政策设计室已经提出了一份名为《重新审查和制订美国对华政策》的文件,其中指出:“继续仅仅对蒋介石承担义务……不是一种好的外交”,“在现时中国的形势下,我们需要有改变航向的自由,或者甚至抛锚停泊,直到我们找到正确的方向。”^[4]1949年1月国家安全委员会在第四十一号文件中提出了对华政策的两个方面:一方面,通过与中国恢复一般的经济关系等手段,增强能导致中共与苏联之间产生严重分歧的力量,以促使在中国出现一个独立于苏联的共产党政权;另一方面,动员西方世界的政治和经济力量,公开与中共政权作斗争,“使中国彻底孤立于日本和西方世界,以便招致中共政权的被推翻和崩溃”^[5]。这就是说美国对华政策有软硬两手:软的一手是从中国内战脱身,尽可能离间中苏关系;硬的一手是继续与中国革命为敌,尽可能给中国新政权制造困难。在1949年美国对华政策的这两手同时在起作用,但后一方面一直起着主导的作用。
        为了从中国内战中脱身,美国政府主要采取了三项措施:召回驻华军事顾问团,拒绝向国民党提供新的援助,编制《美中关系白皮书》。
        美国驻华军事顾问团在战后三年多的时间里,帮助国民党政府改组军事指挥机关、建立军校、建立训练中心、训练军官及作战部队。尽管美国作了这些努力,国民党军的士气和战斗力却日趋下降,成建制地投降或起义已经司空见惯。到1948年11月上旬,驻华美军联合顾问团终于得出结论,在中国现时这种政治、军事和经济状况不断恶化的形势下,除非使用美军在中国作战,不管美国给多少军事援助,都不可能挽救国民党政权,而他们知道直接派遣美军作战不是美国的政策^[6]。顾问团继续留在中国已无济于事。11月26日,参谋长联席会议指示联合军事顾问团团长巴大维(David Barr)从中国撤出顾问团。国民党政府反对这一措施是可想而知的。实际上,就在11月初,在巴黎出席联合国大会的中国代表团团长蒋廷黻以中国外交部长的名义向马歇尔提出要求,希望美国派军官实际指挥国民党政府军作战,并派一高级军官率一特别使团来华。马歇尔答称,要一个新到中国的外国军官对中国政府提供行动建议是太困难了。蒋廷黻碰了钉子之后,蒋介石亲自出马,他在11月9日给杜鲁门的信中提出了三项紧急要求:迅速增加并提供军援,发表支持国民党的声明,“尽速派遣一高级军官与本政府共商有关军事援助之具体计划,包括美国军事顾问参加作战”。显然,蒋介石是想死死地拽住美国,更深地把美国拖下水去。但这与美国的政策不合。杜鲁门在回函中实际上对蒋的要求一一予以拒绝^[7]。顾问团撤退工作于12月开始,至1949年3月1日完成。
        《援华法》通过后,国民党政府一方面通过实施该法得到美国的经济和军事援助,一方面与美国国会内外的亲蒋势力里应外合,一次又一次地提出新的援助要求。上述蒋廷黻向马歇尔的口头请求及蒋介石致杜鲁门的函中,都是把军事援助与军事顾问一起提出的,而马歇尔及杜鲁门也都是两者一起拒绝的。杜威落选,杜鲁门的总统新任期即将开始,国民党当局处境更为困难,于是,宋美龄于1948年12月1日亲自赴美求援,再作一次绝望中的努力。她要求美国政府在三年内向国民党政府提供30亿美元援助,美国政府不予理睬。就在她到华盛顿的翌日,杜鲁门拒绝在记者招待会上就对华提供新援助问题发表意见,并断然否决了将派麦克阿瑟去中国的谣传^[8]。想当初,1942至1943年间宋美龄访美时是何等风光,简直在美国卷起一阵旋风。如今时过境迁,国民党处于风雨飘摇之中,宋美龄的访问也显得凄凄惨惨、冷冷清清。杜鲁门政府没有把她当作官方客人接待,没有让她住在白宫,而1943年她曾在白宫住过。马歇尔也只是把她当作私人客人,安排她在利斯堡的家中下榻。而她的美国友人则早早地劝告宋美龄不要在利斯堡住到不受欢迎的时候。宋美龄在华盛顿的活动没有多少成果,1949年1月上旬她就离开华盛顿到纽约去了。宋美龄以纽约里佛代尔孔祥熙家为总部,越过驻美大使馆召集国民党在美政要举行“每周战略会议”,分析形势,制定在美宣传口径,统一活动步调,加强与院外援华集团的联系。宋美龄的活动对维系崩溃中的国民党政府与美国的关系起了一定作用,但她的求援活动却处处碰壁,受尽冷眼。她的活动对美国对华政策影响甚微。
        1949年1月下旬,杜鲁门第二任期开始,艾奇逊(Dean Acheson)接替马歇尔为国务卿。国会中的共和党议员又发起新的攻势。2月7日,51名共和党议员联名致函杜鲁门,询问政府援华计划,并要求总统指派一个委员会调查中国问题并提出报告。24日,艾奇逊会见了其中的30人。他就中国的局势发表评论说,当森林中有一棵大树倒下,在飞扬的尘土落定之前,人们无法看清破坏的程度。第二天,传媒就把艾奇逊的对华政策描述为“等待尘埃落定”^[9]。共和党参议员麦卡伦(Patrick Mc Carran)随即提出议案,建议向“国民政府”提供15亿美元援助,其中5亿美元用于购买白银作为货币改革之用,3亿用于经援,7亿用于军援。这一议案在国会引起相当的附和。3月10日,50名参议员致函参院外交委员会主席康纳利(Tom Connally),要求国会就麦卡伦议案举行听证会。艾奇逊对该议案不加考虑。他在15日给参院外交委员会主席康纳利的信中毫不客气地说,在当前的形势下,“美国的巨额援助肯定会被浪费掉……而且美国将可能被直接导致介入中国的内战”,“这与美国的传统对华政策和美国利益是背道而驰的”^[10]。22日,前美国驻华联合军事顾问团团长巴大维将军在参院外交委员会就对华军援和中国军事状况作证,据顾维钧得到的报告说,巴大维“作了一个悲观的、完全认输的报告,说无论何时共产党要夺取全中国,都已无法阻止,现在再给军事援助也无济于事”^[11]。
        2月15日,顾维钧求见艾奇逊,希望了解美国政府对中国形势的反应。艾奇逊说,从马歇尔使华以来,中国政府自作聪明地犯了那么多错误,以致其军队已拒绝与共产党打仗。现在中国形势之严重远非马歇尔出使之初可比,他不知道美国还能进一步做些什么来援助中国。他希望中国能不受外来的控制或统治,但他不知道美国该怎样帮助中国。顾维钧希望美国发表一项对华政策声明以鼓舞中国的士气,艾奇逊迟迟疑疑,不作明确答复。这次谈话给顾维钧总的印象是,艾奇逊已经对中国问题有了某种结论,他没有把中国局势放在重要地位,而是全神贯注于欧洲局势和北大西洋公约组织^[12]。
        国民党政府在抗战胜利之后短短四年就迅速土崩瓦解,其原因何在,是否如美国国会及院外援华集团所说的那样是由于杜鲁门政府对共产党手软所致?美国政府认为必须有一个说法。况且美国对华政策正处于转变之中,对这种转变也必须有一个说明。为此,艾奇逊上任后不久就开始组织班子,编制《美国对华关系——着重1944至1949年时期》(又称《美中关系白皮书》)。这个班子先由远东司司长巴特沃斯(Walter W.Butterworth)为首,后改由无任所大使杰塞普(Philip C.Jessup)负责。杜鲁门把此事作为“今后一段时间内所采取的最重要的行动之一”,一再指示编辑工作要加快进行,并要求已经退休的马歇尔通读全部文件^[13]。
        国民党鉴于军事上形成了大崩溃的形势,除继续想方设法争取美援外,还在设想中国内战国际化的方案,即请各大国出面调停,企图赢得喘息的时间。早在1947年12月,张治中就与苏联大使馆有过接触。据美国大使馆得到的消息,苏联甚至表示可以劝告中共停战。但蒋介石不同意张治中的活动。1948年12月25日,以李宗仁、白崇禧为代表的桂系又向蒋介石发出和平谈判的建议,司徒雷登大使也有此意^[14]。马歇尔曾经在战后调处过国共冲突,但没有成功。美国在国共两党斗争中所处的地位,此时已与战后初期大不相同,美国单独进行调停已经是不可能的事了。国民党政府于是设想请美、苏、英、法四大国调停。1949年1月1日,蒋介石发表了一篇“求和”文告,声称只要能保障宪法、法统等,“个人更无复他求”。然后,蒋介石指示外交部长吴铁城于1月8日分别照会美、苏、英、法四国大使馆,声称“战争的摧毁,继以国家经济生活的急速恶化,使尽速恢复和平成为当前的急务”,政府愿向各国“保证其与中共为和平解决的真诚意愿”,欢迎各国政府提出“可使中国的和平早日恢复的任何建议”,并准备通过各国政府的调解,开始与中共谈判^[15]。司徒雷登本人对国民党政府的试探颇有兴趣,他“请求四国政府单个行动或采取共同的步骤从中斡旋,以求把敌对双方撮合到一块”。但这不是美国政府的政策。1月12日,美国政府训令司徒雷登直截了当地拒绝中国政府的请求:“美国政府不相信,在当前的形势下按中国政府的建议充当调解人能达到任何有益的目的。”同日,中国驻美大使顾维钧往访代理国务卿洛维特(Robert Lovett),提出如果美国不同意调停,可否发表一项声明,指出中国政府是真诚希望和平的。顾维钧的要求同样遭到拒绝。美国官员对中国大使采取了空前冷淡的态度^[16]。
        与此同时,其他国家也分别拒绝了国民党政府的调停建议。1月17日,经斯大林征求毛泽东的意见之后,大体按照毛泽东的要求,苏联外交部副部长维辛斯基接见中国大使傅秉常,答复说,苏联政府一贯遵循不干涉他国内政的原则,苏联进行居间调停是不合适的^[17]。英国复照称:“对目前阶段的斗争进行干涉,除了违反莫斯科宣言外,只会使事情更加混乱,因此英国政府抱歉地决定拒绝干涉。”法国也作了类似的答复^[18]。
        四国干涉方案胎死腹中,顾维钧在上述和洛维特谈话中,关于中国政府方面把实现和平问题提交联合国安全理事会的意图,也遭到美国方面的冷遇。但到1949年2月9日,由澳大利亚外长提出联合国调停中国内战的建议,并称“联合国为协助调解,促成问题之解决,挽救无数之生命,实完全符合联合国之原则”。联合国秘书长赖依(Trigve Lie)也表示,他将对此问题进行研究。美国一些观察家也认为,根据联合国宪章第九十九条,秘书长有权采取行动。2月11日,行政院长孙科向记者发表谈话,表示欢迎联合国调处,并称这或许是“获至我国国内和平之唯一实用途径”^[19]。2月13日,中共中央发言人发表谈话,反对外国干涉中国内政。联合国干涉之议随即销声匿迹了。
        1月21日,蒋介石在内外交困中“引退”,由李宗仁代行总统职权。李宗仁认为美援是唯一能使国民党政府这个气息奄奄的病人活过来的药物,把寻求美援以制止通货膨胀作为他迫在眉睫的任务之一。他就任之初便接见司徒雷登,正式请求他敦促美国政府给予10亿美元贷款,或至少5亿美元,以帮助制止通货膨胀,并保证有效地使用美援。他还说,如果美国现在拒绝帮助中国阻止共产主义的扩张,今后要在远东做同样的事就要多化100亿美元,美国青年还必须为此流血,而且难以奏效。司徒雷登表示,由于蒋介石仍在幕后控制政府,中国的局面不会有什么起色;美国的远东政策已定,现在不能有什么改变,拒绝了李宗仁的请求^[20]。
        李宗仁拒绝在国内和平协定上签字之后,解放军迅速突破国民党政府军的长江防线,占领南京。李宗仁将国民党政府迁至广州,继续抵抗。但国民党内派系之争依然十分严重,他感到亲蒋的顾维钧对他完全采取敷衍态度,一味听命于蒋介石,便于5月派他的亲信甘介侯作为私人代表赴美活动,与美国政府直接交涉。甘介侯抵美后四出奔走,频频会见国务院远东司中国科官员、无任所大使杰塞普(Philip C.Jessup)、副国务卿韦勃(James E.Webb)、艾奇逊、国防部长约翰逊(Louis A.Johnson),以及已经离开政府但仍然保持着影响力的马歇尔,并拜会杜鲁门本人进行游说。他竭力兜售李宗仁的防御计划,他解释说:虽然长江防线已被突破,但白崇禧还有30万大军,与其他部队结合起来,国民党军系统还有50万部队,可以守住长沙以南的中国大西南地区;西北则有马步芳、马鸿逵的部队可以依恃。他强调现政府财政拮据,蒋介石把美元、黄金都带到了台湾,中国的资源不能用来防守大陆,甚至士兵的饷银都发不出来;白崇禧的部队没有从《援华法》的1.25亿美元军援中得到任何军火弹药,部队极端困难的供给状况进一步影响了士气。他请求美国政府向李宗仁政府提供道义上的支持和经济上的援助,并称如果美国提供经济援助,李宗仁政府将用美援购买白银,制成银元,给士兵发饷,因为纸币已一文不值。他还提出,李宗仁政府可以保证美援物资不被浪费,美国可以为其提供的经济及军事援助提出任何条件,并成立机构,以监督援助的分配及使用,也可以向任何地方当局提供援助,“中央政府”不认为这是对中国内政的干涉。他还希望美国政府发表一项声明,表示支持国民党政府的反共斗争;希望司徒雷登大使离华返美时途经广州,造访南迁的国民党政府,以示道义支持。但甘介侯的活动像顾维钧一样没有收到什么成效。杜鲁门在6月22日接见他时,对于从东北到长江流域如此广阔的土地以及美国的军火弹药如此迅速地落入共产党手中表示极其失望。他说:“我是密苏里人,我希望实实在在地看到,中国军队仍然准备和愿意打仗。”^[21]美国没有向国民党政府提供新的援助。但到9月上旬,国会在讨论军事援助计划将近一个月后,终于通过一项用于“泛指的中国地区”的7500万美元的新拨款。这项紧急援助可以用于支持中国的反共势力,也可以用于中国的周边国家和地区。由于国民党军队残部在大陆被解放军迅速歼灭,这项拨款后来主要用于亚洲别的国家和地区,只有很少的钱用于在中国搜集情报。