政治上日益孤立的清政府,又遇到极端严重的财政困难,这就更加深了它的统治危机。
        清政府陷入财政困难,一个重要的原因是由于签订《辛丑条约》,担负巨额的赔款。另一个原因则是偿付外债。为了筹集甲午战败所承担的战争赔款和赎还辽东半岛的赎款(两项计银二亿三千万两),以及为筹集军饷和装备等,清政府曾先后向英、法、德等国借款达三亿四千万两,加上利息共六亿两,每年须清偿本息二千四百九十万两,除海关承担一部分外,其余悉数由各省分担。
        除了赔款、还债以外,练兵经费也是一项巨大的财政开支。据统计,每年单是饷杂开支即达二千三百余万两。此外向外国采购军火装备及各项军需物资,又需巨额开销。据1910年海关的不完全统计,这年进口的各种军火用款即达三百三十六万两,还不包括购买军需物资在内。另外,1909年决定着手重建海军,海军部尚书载洵奏请筹集海军经费,计开办费二百八十三万五千两,常年经费一百六十八万两,共四百五十一万五千两,由度支部通咨各省分担。同年,为集中军权而增设的军咨处,也奏报需开办费六十万两,常年费一百余万两。
        其他各项增加费用,不胜枚举。有人估汁,清末每年军费开支可能达到六千万两之多^[1]。
        在支出繁巨,财政困窘的情况下,清朝统治者仍极奢靡挥霍。据当时报刊载录,各国皇室经费比较:欧洲各国中以英国的皇室经费最多,为一千五百余万;俄国其次,一千二百余万。但英国皇室经费仅占其总岁入的0.8%;俄国所占比重最高,也只占2.4%。可是中国的皇室经费,以光绪三十四年为例,竟达一千八百余万,约占总岁入的6.6%^[2]。
        除以上几项大宗开支外,在预备立宪名义下,举办新政所需的开支,也是非常庞大的。御史赵炳麟在1909年夏所上请定行政经费的奏折中,列举了各省举办新政约需的费用:司法一项约费百万,教育一项约费百万,而巡警一项,大省需费三百万,小省需费二百万,单只这三项合计起来,各省每年即平添四五百万的开支^[3]。赵炳麟的奏折使朝廷甚为踌躇,直到次年5月才将原折发抄。不久,又有湖北布政使王乃澂上折奏请依据现有财力,变通宪政筹备的次序。载沣决定要各省督抚针对赵、王两折奏复本省情形。直隶总督陈夔龙在复奏中称,预计到宣统八年,顺直全省开设各级审判厅、检察厅,需银七百九十余万两;开办和扩充学堂又需二千二百二十五万两;继续推广巡警又需银一千二百七十余万两。如再加上筹办地方自治等费,平均每年新政经费约需六百万两。陈夔龙哀叹“民生雕敝,深恐难支”^[4]。其他各省督抚的复奏,无不叫苦连天。
        载沣等要各省督抚复奏,本意是要他们针对赵、王两折提出的问题妥拟筹款和节省政费的办法,而结果是一片叫苦声。梁启超为此写了一篇文章《节省政费问题》。其中揭露虚糜政费的情形,他写道:“国家设官之原则,以人奉职,而今也则以职豢人。故国家本可以不办此事,因有人欲办以自豢,斯办之矣。办此事本有一机关而已足,因欲豢之人太多,则分之为数机关矣。一机关本以若干员当之而已足,而待豢之人不能遍,则多为其员额矣。犹不能遍,则别立名目以位置之矣。”所以“凡今日财政所支出者,其什之八九则有劳费而无效果者也。所余一二亦以最大之劳费得最小之效果者也”^[5]。梁的揭露是符合事实的。由于机构臃肿,冗员太多,毫无行政效率,造成极大的财政上的浪费。度支部在《试办宣统三年预算并沥陈财政危迫情形折》中也承认“冗事冗费,触处皆是”。它的亏空达七千八百万两的预算案,就是在这种财政困窘而又制度窳败的情形下编制出来的。
        财政危机加剧了清朝中央政府与地方督抚之间的矛盾。既然载沣等人要集权于中央和皇室,如果不把财权集中到手,那么行政、军事等方面的集权就没有物质的保障。所以载沣等采取了一系列措施,企图由中央控制全部财政大权。
        清朝的户部(后改度支部)按规定有“制天下经费”的权力,是统一全国财政的管理机构。在各省的布政使司或称藩司,代表朝廷管理地方民政和财政事务,与各省督抚虽是隶属关系,却有职权的分工。但自经历咸丰、同治年间的太平天国战争以后,各省督抚的权力扩大了,原来为应付战争饷需而临时征收的厘金,成了地方经常性的重要财政收入,地方上的财权逐渐集中到督抚个人手中。户部原有的通过各省藩司监督地方财政的职能,已越来越小。到了甲午战争和八国联军战争以后,由于赔款、外债、军饷、新政等各项开支急剧增加,户部既不掌握各省财政收支情况,也没有可筹集大宗款项的财源,只能悉数摊派到地方,由各省筹集。于是各省任意增加捐税、滥铸铜元、发行钱票、截留解款,各行其是。后来各省向度支部报销的制度也逐渐变成虚应故事。除传统的收支项目,如地丁、常关税、盐课(以上为收入)及俸禄、驿站、廪膳、赏恤、采办、织造、修缮、杂支(以上为支出)等项一般尚能详确报解外,其他如厘金、劝捐、铸钱等项收入,以及善后、筹防、新政、军械、偿债、各关局等开支,往往有冒混隐漏等情弊。这些财务项目,一般都归各省督抚一手包办,由专设的局、所和另派委员经办,中央无法一一督察。举江苏为例,除藩库外,另有粮道库、苏州牙厘总局、淞沪厘捐总局、金陵厘捐总局、善后局、沙洲公所、膏捐局、房捐局、宝苏铜元局、商务局等,这些都是经管银钱的地方。而这些局、所的收入和支出,只凭督抚直接向皇帝奏请的一纸公文,就算报销凭据,各省藩司无法干预,度支部也只能从咨文或皇帝的朱批中知道个大概。
        急图集权的载沣上台后,立即着手改变这种状况。首先由度支部尚书载泽上一道奏折,奏请清理各省财政。1909年1月11日,诏准公布《清理财政章程》。该章程规定,清理的目的是“截清旧案,编订新章,调查出入确数,为全国预算、决算之预备。”^[6]度支部设清理财政处,各省设清理财政局,另由部派专任财政监理官到各省督同清理。依清理章程的要求,从宣统元年起,各省财政清理局,必须按季详报本省财政收支确数。这样便把各省财政完全置于中央的监督之下,排除了督抚不经部准自行安排收支或隐匿收支项目的机会。显然,这是对督抚权益的极大侵犯,不能不引起他们的强烈不满。于是纷纷上书,婉言抵制。当时报纸曾发表一条消息说:“度支部现在清理财政,各省督抚大员多怀疑惧,而泽贝子(指载泽——引者)百折不回,务期得收成效。昨闻各督抚及司道之条陈财政者已多至百余起,惟其中各怀私见,恐难实行。”^[7]当度支部请旨任命的各省财政监理官赴任后,更是屡起纷争:地方官控告监理官如何骄横;监理官控告地方官如何阻挠。度支部频频接到这种互相攻讦的文电。它只好发电给各省财政监理官称:“外间虽纷纷诋毁,各该员有则速改,无则专心办公,务须以清理财政为要。”^[8]1909年9月,湖南财政正监理官陈惟彦,以牵涉命案被御史严参,旨准“交部议处”。但为了推动清理财政,朝廷又于12月将阻挠清理的甘肃布政使毛庆藩革职。这两起处分事件充分表现了中央与地方矛盾冲突的尖锐性。是年底,朝廷为直接控制大宗税款,又决定设立督办盐政处,派度支部尚书载泽兼任督办大臣,并颁发盐政新章,将原来有盐务各省督抚的权力,大部分收归督办大臣独揽。这引起了有关督抚的严重抗议。盐政一向为官吏敛财的主要门径,一旦全归中央,地方大吏财源被夺,岂肯甘心?所以当时由东三省总督锡良领衔致长电给盐政处,力争用人、用款及奏事等权力。电中且谓“督抚之权皆系中央之权,未有可专制自为者也。若至督抚无权,恐中央亦将无所措手。时方多故,独奈何去其手足而自危头目乎?”^[9]督抚对财政集权如此怨愤,使朝廷的各种如意算盘不能达到预期的效果。
        此外,度支部还迭次通咨各省,禁止自铸铜元和印行钱票,以统一币制的名义控制全国金融。为实行统一币制,1911年清政府向帝国主义国家商订币制借款。但直到清政府垮台,始终未能实行统一币制。
        载沣、载泽等向督抚开刀,自然无助于解决严重的财政危机。最后还是不得不与各督抚一起设法向人民群众搜刮,从而使封建统治者和广大人民群众的矛盾进一步激化。
        腐败的清政府还企图靠“厚集洋债”的办法来摆脱危机,可是这实际是饮鸩止渴的办法。前已指出,清政府每年赔款还债的负担已经相当沉重。如果再举新债,势必更加重偿付负担。而且清政府所借外债都是担保借款,即每借一笔外债,都要以一定的税赋或其他东西作担保,这就会给清政府的财政造成新的问题,更加深了帝国主义对中国财政权的控制。据不很精确的统计,从1906年宣布预备立宪到武昌起义前夕,清政府历年向英、日、法、德、美等国借款共达二亿四千六百余万(库平两)^[10],一般最低年息是5%(极个别的为4%),而最高竟达12%。这些借款多半是以修铁路和赎回铁路权的名义借的,都附有许多特权,所以不但不足以缓解财政危机,而且加剧了帝国主义国家间为侵略中国而展开的角逐。其结果只能是中国的利权遭到进一步的侵夺。比如1909年10月,美国在与中国谈判签订了锦瑷铁路借款草合同之后,紧接着美国国务卿诺克斯又提出所谓“满洲铁路中立化”的计划。其内容是:东北各条铁路由美、英、日、俄等国共同承购股票,共同参加管理,并同享雇员、购料等项利益;再由各国借款给中国以赎回这些铁路的路权。这实质是在“铁路中立化”的名义下逐步使东三省国际化。美国提出这一计划,自然是实行它的所谓“门户开放,机会均等”的政策,以与在攫取东北利权方面抢先一步的日、俄帝国主义展开争夺。但作为既得利益者的日、俄帝国主义,一开始就坚决反对美国的计划,并分别根据自己的侵略需要提出了进一步的要求,使这一计划无法实现。这一事实充分表明了帝国主义在侵略中国、互相角逐的过程中,都是拿中国的利益作为交易的筹码的。清政府“厚集洋债”的政策,不仅没有能使财政危机得到缓和,而且进一步加深了政治危机。