从1909年3月起,各省陆续开始选举谘议局议员。谘议局的全部筹备及选举活动都在督抚的直接监督下进行。朝廷曾再三下令,严防革命党人进入谘议局。尽管如此,在有些省还是有少数革命党人被选进了谘议局。在贵州省,革命党人及其同情者甚至还在谘议局中占了多数。但其他各省谘议局都是立宪派占据优势。许多著名的立宪派领袖被选为谘议局议长。如张謇为江苏谘议局议长,谭延闿为湖南谘议局议长,汤化龙为湖北谘议局议长^[1],蒲殿俊为四川谘议局议长,等等。
        谘议局章程明确规定了各省议员的名额,其中最多的如顺直,一百四十名;最少的如吉林、黑龙江等省,仅三十名。此外,京旗在顺直设专额十名,各省驻防旗营,分别在各本省设专额一至三名。章程规定,凡是有本省籍贯年满二十五岁的男子,合于下述任何一种条件的,得有选举资格。1.在本省地方办理学务或其他公益事务满三年著有成绩者;2.在中外中等以上学堂毕业得有文凭者;3.举贡生员以上出身者;4.曾任实缺职官文七品以上武五品以上未被参革者;5.在本省拥有五千元以上的营业资本或不动产者。据当时报纸记载,各省登记的合格选举人,最多的如直隶、江苏两省,不过十六万余人,各占其本省人口总数的0.62%和0.5%;最少的如黑龙江省,选举人只有四千六百余人,占该省人口总数的0.23%;甘肃省为九千余人,只占其人口总数的0.19%,其比例之低,恐怕是各国选举史上所少见的。选民人数如此之少,不单是因为选举资格的限制,很大程度上还由于风气不开,群众对选举冷淡,而官僚机构又不能认真办理的缘故。这样少的选民,到了选举时还有一些人不曾参加投票。可以想见,所选出的议员与广大人民群众很少相干。
        谘议局章程第一条说,谘议局“为各省采取舆论之地,以指陈通省利病,筹计地方治安为宗旨”^[2]。章程中对于谘议局的职任权限虽作了一些规定,但因谘议局要受督抚的监督,督抚不满意谘议局的行动时,可以给予“劝告”,令其停会,直至解散。这样,就使谘议局的职任权限很难得到保障。谘议局不能过问官吏的任免,遇有贪官污吏,只能呈请督抚核办。宪政编查馆在答复考察宪政大臣于式枚的奏折中,明确指出:监督全省一切行政皆在督抚而不在谘议局。凡一切关系君上大权、国家行政及国家政费,谘议局均不得参议。又指出,在国家税、地方税未划分之前,谘议局不得议减现行税率,等等。所以,有不少督抚,实际上把谘议局看作不过是地方大吏的一种咨询机构。
        但是,对谘议局的性质,立宪派和顽固派从对立的立场出发,却产生了相同的误解。立宪派根据自己的愿望,把谘议局当成他们参与政权的一步阶梯,以为可以通过谘议局监督地方行政,并实现他们本阶级的一些立法要求。所以他们极力宣传“谘议局之设,为直省政治监督之机关,亦为直省立法之机关”^[3]。顽固派从其反对立宪的偏见出发,以为既然在官吏衙署之外,另立民选机构,则必对地方行政有所监督和牵制。于式枚声称:“谘议局立于一省行政唯一监督之地”,表示不能容忍,要求改定谘议局章程。这显然是出于偏见。
        立宪派与顽固派对谘议局的性质的这种误解,预示着谘议局开议后,不可避免地要发生矛盾和斗争。
        各省谘议局第一届常会于1909年10月14日(旧历九月一日)同时开幕。(唯新疆以“地处偏僻,知识未开”为理由暂缓成立。)根据宪政编查馆的规定,谘议局必须先讨论督抚交议案。由于会期有限,结果许多议员提议案和人民请议案,未及开议就闭会了。如江苏谘议局第一届常会共收到议案184件,其中:
        已经议决案:督抚交议案15件,
        议员提议案72件,
        人民请议案22件。
        议而未决案:议员提议案16件,
        人民请议案4件。
        未及提议案:议员提议案10件,
        人民请议案3件。
        毋庸提议案:人民请议案37件。
        未及审查案:人民请议案5件。
        这个统计说明了两方面的情况:一方面,作为专制制度下一种改良产物的谘议局,因受到督抚的牵制,不能完全独立议事。但另一方面,议员自动提议案达九十八件之多,说明谘议局也并非完全遵命议事,反映了立宪派议员有一定程度的政治主动性。另外,有来自人民中各阶级各阶层请议案件七十一件,则说明人们对谘议局也并非抱着毫不关心的态度。也正因此,谘议局在当时社会条件下,能够发生一定的民主的教育作用。
        各省督抚对于谘议局的议决案,多半采取不以为然的态度。议案呈报后,往往久延不予公布施行。有的督抚甚至对于本省重大事项根本不交谘议局付议。如四川省扩充军备增加军费二百万两,总督赵尔巽电询宪政编查馆,应否交谘议局付议。该馆复称,此事与谘议局无关,督抚可自行核定。还有某省谘议局,因议案中涉及外交事件,巡抚当即严加驳斥,声称谘议局无权议外交事项。嗣后,特电宪政编查馆,该馆复电,极赞赏该抚的处置。行政当局如此蔑视谘议局,引起立宪派议员的强烈不满。
        谘议局与督抚之间的矛盾,本质上反映了立宪派与清朝封建专制统治之间的矛盾。由于立宪派软弱畏葸,不敢进行针锋相对的斗争,所以矛盾冲突的结果,往往以折衷了事。从江苏省的实例,可以看出其矛盾冲突的一般情况及其意义。
        江苏是立宪派力量最雄厚的省份,这里有以张謇为代表的一大批很有影响的立宪派活动分子,他们早在清廷发布预备立宪诏书之前,即已开始立宪的鼓吹。诏书颁布后,他们很快发起组织了拥有数百人的预备立宪公会,从事宣传和请愿等活动,对全国颇有影响。然而,从1909年6月接任江督的张人骏,却是一个顽固派。早在1907年,岑春煊奏设谘议局时,他就表示反对。对于速开国会,速设责任内阁,他更一贯持反对态度。他曾与苏抚程德全辩论,声称“国会与责任内阁二者终不解为何事”^[4]。其顽固无知可见一斑。
        在江苏谘议局第一届常会期间,张人骏对其议决案多有不满。12月3日(旧历十月二十一日),张札复谘议局所议十一案,其中有两件交令复议,有五件予以驳回。驳回的议案中,有一件是关于学务公所的议长、议绅产生方法问题。议员们鉴于过去由官厅委派的议长、议绅不能经常到所履行职责,因而决定采取前宁属提学使所定的照额选举的办法,选举议长和议绅,以期推动地方学务的发展。但张人骏竟借口此法不合学部旧有定章,坚持仍由督抚学司遴委。在他札复谘议局的行文中,竟用了“劝告”的字样。于是舆论哗然。按谘议局章程的规定,谘议局有逾越权限情形时,督抚才可予以“劝告”,“劝告”无效,则以停会或解散处分之。当时传出江督行文谘议局有“劝告”字样时,人们都认为张人骏一贯反对立宪,反对谘议局,这次“劝告”之后,将必继之以停会或解散。舆论界对此事极为关注。《时报》曾发表专文加以评论。对江苏谘议局表示声援,抨击张人骏等人“以排斥谘议局为保持禄位之第一妙诀”,骂他们是“肉食者鄙”^[5]。
        由于谘议局刚刚成立,虽其权力很小,但毕竟是皇皇谕旨再三明示为预备立宪的一个重要的步骤,即使一贯反对立宪的顽固派,一般也不敢无故加以破坏。当时刚上台不很久的摄政王载沣,为了笼络人心,确立自己的地位,正竭力伪装促进立宪。是年6月,他曾将奏阻立宪的陕甘总督升允开缺,一时颇产生一点震动。在这样的背景下,张人骏考虑舆论对他大为不利,迟迟不敢走下一步。而江苏谘议局议长张謇则力求息事宁人,特在《时报》上发表致编者的一封信,尽力上下折衷,但也含蓄地批评了张人骏的颟顸。张人骏见有人为他铺了台阶,遂声言“劝告”字样实是幕僚拟稿疏忽所致。就这样,一场冲突才告了结。
        实际上第一届谘议局会议期间,各省立宪派都是小心翼翼,不敢越雷池一步。但即使这样,仍遭到督抚嫉视。清末官吏大多数都很狭陋,根本不知宪政为何物。加以官场积习太深,惯于专横武断。谘议局议案直接干预本省日常行政,督抚嫌其掣肘。所以第一届谘议局闭会后,就有若干督抚声言谘议局权限太大,妨碍行政,要求重新核定局章。
        1910年第二届常会时,正当全国请愿速开国会的高潮,又逢资政院开院;虽然资政院的地位不见得比谘议局来得优越,但立宪派感到能得到一点上下呼应之妙。所以在这届会期中,他们似乎胆壮了一些,与督抚的冲突更频频发生。
        第二届谘议局会议普遍碰到的问题,是各省督抚拒不交议预算案。为此,各省谘议局协同力争,有的提出以停会或辞职相要挟。拖到后来,各省特召集谘议局临时会,来讨论督抚迟迟交出的预算案。这些预算案,都是些临时凑成的,既未划分国家税与地方税,也没有收入支出的细目。但议员们却只得满足于这种不成体统的东西。事后证明,各督抚根本不重视谘议局讨论的结果。他们或者根本不承认议案;或者实际上仍照自己的一套执行。因此发生了江苏谘议局为争预算案而全体辞职的事。
        江苏谘议局于1911年3月开临时会讨论预算案,对原案颇有增减。江督张人骏甚为不满,不予公布施行。谘议局议长张謇以下全体常驻议员辞职抗议。各省谘议局得悉后,纷纷表示声援。军机处根据江督的报告,复电要张人骏劝告谘议局议长、副议长、常驻议员复职;倘不听劝告,再请旨定夺。暗示将以解散相威胁。江苏谘议局议员们闻信,十分愤慨,也纷纷宣告辞职,不数日便有一百多议员宣告辞职。当时江苏绅商还组织了预算维持会,声援谘议局,反对江督的专横,提出“预算案不成立,将不纳捐税”的口号以示抗议。在京的江苏籍官吏纷纷集议,拟上折严劾江督上任以来匿灾殃民、截留京饷、仇视宪政等罪状。舆论对张人骏很不利。那时,湘、川等省铁路风潮已渐兴起。清政府见势不妙,才改变主意,想以安抚办法解决。6月间,资政院江苏议员提出公呈,要求总裁副总裁转咨内阁:对江苏预算案,如以谘议局为是,则立饬江督公布局议预算案;如以江督为是,请立即解散江苏谘议局。资政院把有关此案文书转咨内阁。内阁大臣有的主张立饬江督公布预算案,有的主张交由江督苏抚会同核办。正当此时,江苏谘议局议长张謇为筹组商界代表团赴美访问事来京请命。内阁总理大臣奕劻接见张謇,并征询他的意见。张答称:预算案不公布,就只好解散谘议局,别无转圜办法。这时,奕劻才拿定主意,电令张人骏公布了预算案。随后,江苏谘议局议员,于9月12日宣布全体复职。
        谘议局与地方官吏的冲突,多半属于名分之争,还没有充分显示出立宪派议员为资产阶级的根本利益进行斗争的原则精神。正因如此,尽管督抚如何专横蔑法,只要给谘议局一点面子,事情即可草草收场。从这里也可以看出清政府的预备立宪是如何的虚伪,立宪派又是如何的软弱。然而,谘议局毕竟在某种程度上反映了资产阶级的利益。即以江苏谘议局为例,它虽然几次在与江督冲突时,都做了某种程度的妥协;然而,从它的议案可以看出,它还是力求解决一些关系资产阶级切身利益的问题。比如关于裁厘认捐问题,漕粮改折问题,导淮问题,币制问题,确定地方经费问题等等,在谘议局开会期间都曾做过较深入的讨论。对于裁厘认捐问题,谘议局曾委派议员黄炎培等到各地商会做了一个多月的详细调查,表现了谘议局与历来官场不同的办事精神和作风。所以应该看到,谘议局终究是与清朝固有的专制机构不同的东西。它对专制制度和官吏横暴多少起了一些牵制的作用。而且,由民选议员组织机关集议行政案件,毕竟是数千年专制史上没有前例的事,它在一定意义上总算为社会增添了民主成分。