《临时约法》规定:约法施行后限十个月内,由临时大总统召集国会;国会组织及议员选举法由临时参议院制定。因此,1912年5月6日,北京临时参议院第二次常会,即把南京临时参议院提出的“国会组织及选举法大纲”列为第一议案。经全院委员会审议与大会多次讨论,7月9日,一致通过了《国会组织法大纲》和《国会选举法大纲》。接着,以此为基础,起草了《中华民国国会组织法》与《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》,经8月2日、3日三读会多数议决通过,10日由袁世凯正式颁布。
        “国会组织法”共二十二条,首先确定国会由参议院和众议院组成。其次,规定参议院不取“地方代表主义”,由以下几方面议员组成。1.各省省议会每省选十名;2.蒙古选举会选二十七名;3.西藏选举会选十名;4.青海选举会选三名;5.中央学会选八名;6.华侨选举会选六名,总计议员二百七十四名。众议院以各地方人民选举议员组成,其名额,各省取“人口比例主义”,每八十万人选议员一名(人口不满八百万的,得选议员十名);蒙古、西藏、青海同参议员额数。但由于全国人口尚未普查,普查也非一时所能办到,所以各省名额实际分配采取前清咨议局额数三分之一为标准,总计议员五百九十六名。第三,规定宪法制定以前,两院同时行使临时参议院职权,并特别规定宪法由两院合议,“非两院各有总议员三分二以上之出席不得开会,非出席议员四分三以上之同意不得议决”。因此,参、众两院虽与一般立宪国家的上、下两院相当,却没有贵族、平民之分,也无职权轻重之别。
        关于国会议员的产生,“选举法”规定实行限制选举制。讨论中,有议员极力主张普通选举,认为《临时约法》明文规定“人民有选举权及被选举权”,“万不能因选举法之限制,致人民不能行使其选举权”;“如果于民权有所剥夺”,“甚非立法慎重之道”。还有的提出:“民国成立之始,又系初次举办国会选举”,“以年龄满二十岁以上及在选举区住居二年以上者即可,不必过于限制”。但这些主张均遭到否决。有的甚至说:现时中国人民程度根本不能实行普通选举,“明知其不可而勉强行之,将必选出一般无智识之议员,不使国家陷于极危险之地不止”^[1]。
        所谓限制选举,除年龄、住居期限有所限制外,最主要的是财产限制和教育限制。《众议院议员选举法》和《省议会议员选举法》规定,凡有中华民国国籍的男子,年满二十一岁以上,于编制选举人名册以前在选举区内居满二年以上,具有下列资格之一者,有选举众议员、省议员权:1.年纳直接税二元以上;2.有价值五百元以上不动产(蒙、藏、青海得以动产计算);3.小学以上毕业;4.有与小学以上毕业的相当资格。其中一、二两项为财产资格限制,三、四两项为教育资格限制。直接税是采用日本选举法的说法,包括田赋、所得税和营业税。但中国当时根本不存在所得税和营业税,因此所谓“年纳直接税二元以上”,实际仅限于地丁、漕粮^[2]。不动产规定为“补充直接税限制之不足,以为纳间接税者提供选举权”,但限于土地、房屋、船舶(包括所有权及抵当权)^[3]。相比之下,教育资格较财产限制稍宽。据临时参议院解释,凡“前清生员以上”和“毕业于六个月以上之各种传习、讲习、研究等所,简易、速成、预备等科,并曾在小学以上学校充当教员一年以上者”(体育教习除外),均当视为“与小学校以上毕业相当之资格”,可获得选举权^[4]。但在当时中国教育很不发达的情况下,具有这种资格的也为数甚少。
        议员选举,众议员为复选制。初选以县为选举区,复选合若干初选区组成,每省不超过八区。初选、复选设选举监督,全省设选举总监督,均由各该地方长官充任^[5]。其具体步骤是:先于初选阶段选出五十倍于本省名额的初选当选人,再由初选当选人于复选阶段互选产生。蒙古、西藏和青海众议员选举与各省相同。各省参议员选举,则先选举省议员,组织正式省议会,然后以省议员为选举人,进行选举^[6]。省议员也须经初选、复选两阶段产生。参议员被选资格与众议员同,但年龄须满三十岁以上,较众议员年满二十五岁为长。
        参议员选举其他部分,由于情况各殊,“选举法”分别作了专门规定。1.蒙古和青海,由各选举区划王公世爵、世职为选举人,组织选举会,依所定名额选举,或联合两区以上举行。选举监督以选举会所在地方行政长官(得委托相当官吏)充任。2.西藏,分前藏、后藏两个选举区划,分别由该区达赖喇嘛、班禅喇嘛会同驻藏办事长官遴选五倍议员名额的人员,于拉萨和扎什伦布组织选举会,各选举五名。3.中央学会,由该会会员为选举人选举,但被选举人不以会员为限。中央学会属全国性高级学术团体,依临时参议院所定办法组成。会员无定额,由具备在国内外大学、高等专门学校三年以上毕业,或有专门著述经中央学会评定等资格者互选,满五十票以上为当选^[7]。设立并规定中央学会为选举参议员机关之一,目的是为了“选出学问优尚之人为议员”^[8]。其选举在北京举行,以教育总长充选举监督^[9]。4.华侨,初定由华侨居住地商会,后增加中华会馆、中华公所、书报社,各选出选举人一名,到京组织选举会进行选举。选举监督以工商总长充任。选举会会员因事不能到会,可委托相当代理人行使其选举权。
        “国会组织法”和议员“选举法”,有两个显著特点。其一,对蒙古、西藏和青海选举极为重视。最初担负起草“国会组织法”的议员,鉴于蒙古、西藏和青海“地广人稀,交通不便”,由人民直接选举众议员甚为困难,而参议院内又规定有这几个地区的议员名额,因而主张不再选举众议员。但这种意见遭到了绝大多数议员的坚决反对。他们指出:《临时约法》既规定“中华民国人民一律平等,无种族、阶级、宗教之区别”,蒙、藏、青海选举众议员当然为其应有权利,“若因困难而剥夺蒙、藏选举权,则于法律上、事实上均相违背”;“参议院为立法之地,不能以不易办到遂置而不办”,困难与否为“办法上之问题”,“应办不应办乃原理上之问题”。况且,“若要巩固民国国基,必当开化蒙、藏人民,输入文明程度。今不与蒙、藏人民选举权,则是蒙、藏政治永不能进行”。至于因参议院有蒙、藏议员,认为众议院即可不必有蒙、藏议员之说,更不能成为理由。因为“参议院议员皆系王公世爵,与蒙、藏地方之关系甚浅,并不能代表蒙、藏全体人民”。只有“于蒙、藏普通人民中选出之议员,归入众议院议员,然后始能引起蒙、藏人民政治上之观念而真正代表蒙、藏人民,蒙、藏政治可渐臻于改良之地步”^[10]。在多数议员的坚持下,起草员最后也认为“理由非常充足”,“全无辩驳之余地”,很快放弃了自己的意见。于是,业已通过二读的《众议院议员选举法》停止继续讨论,转入蒙、藏、青海议员选举法的起草、审议和讨论,最后形成了包括蒙、藏和青海议员在内的《众议院议员选举法》。“选举法”不仅明确规定蒙、藏、青海人民有权选举众议员,而且还根据实际情况,在选举资格方面特别规定财产以动产计算,并规定:选举监督认为调查选举资格不能普遍实行时,得专就其驻在地进行,驻在地以外区域可由具有选举资格者自行呈报;关于停止现任行政、司法官吏及巡警、僧道及其他宗教师选举权及被选举权的规定,于蒙、藏、青海概不适用,唯一增加的一项新规定是被选举人必须通晓汉语。后来当外蒙古和西藏提出在北京就近举办选举,参议院也破例照准,还为此制定了《西藏第一届国会议员选举施行法》。所有这些规定和变通办法,显然是为了使更多的人获得选举权,和保证蒙、藏、青海人民能选出自己的议员。
        其二,设立华侨专额,给海外华侨选举权以特殊照顾。华侨选举权问题,是临时参议院在南京时就已讨论过多次,到北京后着重讨论的问题。虽有议员以为“不合法律”,不赞成华侨有选举权,多数议员则认为“华侨于国家前途关系极大”,万不能不许他们有选举权。经过辩论,多数议员的主张获得通过,并议决作为“特殊势力”,于参议院明定其议员名额^[11]。特许华侨有选举权,是海外侨胞的殷切愿望,也是临时参议院的一个创举。正像有的议员所说:“侨居外国人民而享有选举权,各国无此制度,今由中华民国创此特别例。”^[12]而多数议员所以坚持华侨有选举权,一是认为同系炎黄子孙,与国内人民自应“权利平等”;二是“华侨热心爱国,扶助祖国之力不少,现在共和成立,对于华侨不能不有所酬报”;三是“华侨在外之人甚多,而有特殊势力者不少。将来中国经济上种种关系,甚希望华侨之扶助”^[13]。正因如此,当华侨对选举议员仅限于商会表示不满,要求修正“选举法”时,参议院极为重视,认为以商会为唯一选举机关,使无商会组织或未入商会的华侨丧失选举权,诚“不公平”;并说明参议院原来规定华侨有选举权,就曾抱定“决不希望小部分人得其选举权,而不能达其大多数之意见”^[14]。于是,在不修正“选举法”,以保持法律严肃性的前提下,提出并通过了《参议院议员选举法华侨选举会施行法》,完全接受了华侨扩大选举人范围的要求。这就是前面提到的华侨参议员选举何以后来又增加中华会馆、中华公所和书报社的原因。
        但是,“选举法”的局限也是显而易见的。首先,限制选举的实行,使一般贫苦大众被排斥于选举之外。“选举法”规定“年纳直接税二元以上”,或“有值五百元以上不动产”的财产资格,固然不算太高,但它只能使一部分农民和城乡小资产者获得选举权,广大贫雇农和城镇贫民能获得选举权的则极为有限。它同时又规定:“不识文字者”“不得有选举权及被选举权”。因此,即便不受财产限制,多数人也将因此而丧失选举权。由此可见,国会选举实际上与一般劳动人民无缘。
        其次,无视女界要求,拒不承认女子有选举权及被选举权。当时,以唐群英为代表的“女子参政同盟会”,为争取政治上男女平等,从南京到北京掀起了颇有声势的女子参政活动。因此,“选举法”公布后,该会接连两次上书临时参议院,指责参议院不承认女子选举权,是“全用特殊压制,剥夺其应有权利”,是“违背约法,蹂躏人权”,“不以女子为人”,坚决要求补定“女子选举法”,颁布实行^[15]。而参议院却以“前在南京已经批复候国会解决”为词(实际上当时的批复仅称参政权候国会解决,并未言及选举权与被选举权问题),一味敷衍。后经同情女界议员介绍,提到大会。但尚未开议,多数议员即群起反对,责怪介绍人不该介绍,请愿委员会不该受理,更不该向大会提出,并称此案已经“否决”,再次提出“实与法律不合”。尽管有议员一再说明南京时“并未否决”,此次请愿与那时也不相同,是要求女子有选举权,不应拒绝讨论;有的还以秋瑾为例,说“女界中为革命牺牲性命者不少”,自应享有选举权,但大多数议员仍无动于衷,坚持“无成立之价值”^[16]。结果,未经讨论,女界要求即被打消了。
        再次,限制了相当一部分工商资产者的选举权。“选举法”采限制选举制,按理应极大程度满足工商资产者的愿望。其实,除少数人外,相当一部分资产者(主要是商人)由于无田产,又“未必能在小学毕业”,显然不具备上述选举资格。讨论中,曾有议员提出:“中国不欲发达商业则可,如欲商业发达,如欲收商捐,即不能打消商人之选举权。”^[17]他们并针对多数商人虽无不动产,却“大多赁屋而居”的情况,主张将“有值五百元以上不动产”的规定,改为“占有不动产”若干,以扩大这部分人的选举权。同时,也有议员主张索性改作“有资本金五百元以上”,或把“年纳直接税二元以上”改为“年纳税二元以上”。但这些意见没有引起大多数议员的重视,均以少数遭否决^[18]。因此,“选举法”公布后,特别是参议院作了直接税仅限于地丁、漕粮的说明,全国工商界大哗,认为:“直接国税指地丁、漕粮,是分明剥夺工商之选举(权)。商人纳税多为关厘等间接税,然所得税、营业税参议院不先规定,是商人无法纳直接税,非不愿尽义务也。况厘金未裁,关税繁重,加以地方捐税烦苛,商工对于国家负担已多,而何以享权利则最少?且以学识程度论,商工果不如农人耶?至有不动产五百元以上即得选举权,而商人有动产数万、数十万、数百万,反不得与五百元者享同等之权利,尤为不公。财产所得税不行,参议院不得借口无法调查也。以彼所定五百元而论,略有田宅者合计即可取得选举人之资格。然多半乡僻居民,知识不开,视久居都市之工商,程度果孰为高下?”^[19]工商界并于11月初,召开全国临时工商大会,决定请愿要求修改“选举法”,并声称如参议院不接受要求,“今后无论国家、地方各捐税,一概不纳”^[20]。袁世凯见工商界群情激愤,于是改变态度,动用“复议权”,要参议院接受工商界要求,“变通”财产限制条款。但多数议员依然不同意修改,同时对袁世凯的做法大为不满,指出:在营业税、所得税根本无从划分而召集国会又刻不容缓的情况下,袁“明知事实上做不到”,而一再提出“修正案”,并非真心维护工商界权利,不过是“故意用此有名无实之选举权,以欺骗国民,而自告无罪,并且欲借此诿过于本院。本院万不能通过”^[21]。就这样,在多数议员坚持下,临时参议院否决了工商界修改“选举法”的要求。后来,各省商会又联电请求援照中央学会和华侨选举会办法,为各省商会设立议员专额,也遭到了临时参议院的拒绝。
        如果说,排斥一般劳动人民,拒不承认女子有选举权,表现了参议院议员的阶级偏见和成见;那末,漠视工商界要求则主要与他们大多数为资产阶级、小资产阶级知识分子有关。他们一般在政治上、经济上同资产者较少联系,或没有什么联系,既无兴趣也不曾感到为这个社会力量争取政治权力的重要。因此,他们宁肯放宽教育资格的限制,保证那些财产有限、既不纳直接税又无不动产的“寒士”获得选举权,也不愿对财产资格条款稍作“变动”,以满足工商界的愿望。当然,资产者自身力量微弱,对政治又大多不甚热心,不足以引起参议院议员的重视,也是一个原因。
        “选举法”虽然对选举资格作了种种限制,但从各省登记的选民共有四千万以上,占总人口四万万的9.98%,约每十人中便有一名选民来看^[22],较清末咨议局选举则增加了二十四倍以上。当然,选民由各省自报,不无浮报和滥报。但随着辛亥革命后民主空气的高涨,“选举法”放宽选举资格,使更多的人获得选举权,毕竟是一个事实。因此,从这个意义上说,“选举法”还是多少体现了民主共和精神,反映了人们要求民主权利的愿望,因而具有一定的广泛性和吸引力。