大借款谈判停顿后,银行团停止了垫款。但是,中国政府财政十分困难,“袁总统需款甚急,不惜答允任何条件,他以为如能有五百万镑,他就可以使他的地位稳固,并控制军队”^[1]。于是,袁世凯在总统府组织了财政委员会,以卸任财政总长熊希龄为会长,目的是向银行团以外的外国财团接洽借款。当时,在华的外国掮客十分活跃,只是由于列强政府的反对,小借款的谈判往往很难成功。经过极为秘密的谈判,至1912年9月初,外界才获悉,中国驻英国公使刘玉麟和伦敦鲁意特银行(Lloyd’s Bank)的负责人克里斯浦(Crisp)达成了一千万英镑的借款合同。
        原来,汇丰银行在英国并不是主要的银行,英国的大银行集团对英国政府支持汇丰银行垄断对华贷款的政策十分不满,他们和汇丰的矛盾,构成了银行团垄断中的薄弱关节。自从善后借款谈判停顿后,英国姜克生国际银行团(Jackson International Financial Syndicate)代表白启禄、克尔顿(伦敦《国民评论》记者)即与中国政府联系借款事宜,并于7月12日与熊希龄签订了草合同。中国政府旋委刘玉麟以借款谈判全权,与姜克生面谈,袁世凯的政治顾问莫理循也在伦敦从旁襄助。北京方面则由熊希龄一手经理,仅袁世凯和赵秉钧掌握谈判情况。而姜克生旋把承办借款的权利让给了克里斯浦。新借款得到鲁意特银行、京郡银行(京都省银行The Capital and Counties Bank)、伦敦西南银行(The London and Southwestern Bank)、麦加利银行(The Chartered Bank of India, Australia and China)等的支持,并有法、美资本家参加。9月2日,袁世凯电令刘玉麟签字。9月15日,五十万英镑的第一批借款交付中国政府方面。
        克里斯浦借款的成立,打破了银行团的垄断局面,引起了银行团的震动。英国外交部当即表示反对克里斯浦借款,并公开声明不能担保这项债务,企图阻止债票的发行和销售。英国驻华公使朱尔典于1912年9月11日接到了中国政府关于签署克里斯浦借款的通知后,即发起银行团列强代表会议,寻找破坏契约的方法。朱尔典又奉命向中国政府声明,英国政府不赞成这笔借款,并对它的缔结表示抗议。
        尽管克里斯浦借款的第一批汇款已到,但中国政府举棋不定,没有马上提用。当时,新上任的财政总长周学熙事先对克里斯浦借款一无所知。他认为“借款利害影响及于政治,因噎废食,终非久计”^[2],因而于8月底通过日本财团代表小田切与银行团接洽恢复谈判,并于9月17日就大借款的条件问题,交参议院讨论。不足法定人数的参议院,当时在讨论中原则上同意了政府的方案。周学熙对克里斯浦借款很不赞成,多次主张取消,以与银行团恢复谈判。时值中秋将届,需款甚急,中国政府要求银行团先行垫款五十万镑,但银行团反而要求中国政府先行取消克里斯浦借款。9月23日,银行团最后拒绝了垫款要求,谈判再次中断,中国政府遂不得不动用克里斯浦交付的款项。
        列强不把中国的财政咽喉卡住是不肯善罢甘休的。9月25日,朱尔典晋谒袁世凯,再次表示抗议,并且开单逼债。其他几国也群起效尤,法国政府更节外生枝,无理地提出了赔偿辛亥革命时外侨所受的损失的要求。尔后,六国公使又就克里斯浦借款以盐税羡余为担保的问题向中国政府提出抗议。银行团更通电各省分行,阻止金融汇兑,并相约不准买卖麦加利银行汇票。
        当时,中国政府积欠外债达一千一百万英镑,无法偿还,而列强逼债甚急。中国政府希望克里斯浦提前交款或续借一千万英镑,均因为六国银行团所扼,未能实现。袁世凯遂于10月初请法国公使出面调停,以求与银行团恢复谈判。在银行团方面,汇丰银行面临着本国银行团的竞争,十分焦急。英、法、德、美四国尤其是英国担心袁世凯政府财政困难,控制不住局势而陷于混乱,影响列强在华利益,因此他们赞成减少债额至二千万英镑,并降低监督条件,及早达成大借款。但俄、日方面,尤其是俄国,力求浑水摸鱼。美国驻德国大使莱西曼(Leishman)说:“无疑地它(指俄国)将乐于看到六国银行团陷于分裂,因为它害怕款项可能被用来加强中国在蒙古的地位。”^[3]因此,俄国力求拖延大借款的成立。但是,俄国不能没有英、法的支持,因而也不能不向英国的要求让步。于是,大借款的谈判又恢复进行,于11月27日正式开议。不过,银行团方面先是要求中国政府委定办理借款的专员。于是,袁世凯于11月30日发布命令,责成财政总长周学熙担任借款事宜,并将熊希龄调任热河都统。随后,银行团又要求取消克里斯浦借款合同关于借款优先权的第十四条。中国政府与克里斯浦公司方面几经磋商,最后决定赔偿十五万英镑,五百万英镑提前于1913年1月15日付清,其余五百万镑归入大借款案内,由六国团办理。银行团在自己的要求得到满足之后,答应于1913年1月下旬垫款二百万英镑,双方遂达成了二千五百万英镑借款的大体合同,克里斯浦借款也于1912年12月23日废除。
        袁世凯政府迎合列强要求,积极准备签署大借款。1912年12月27日,周学熙将大借款合同的五项特别条款交参议院讨论,得到参议院的大体同意。翌日,袁世凯又命令周学熙任税务处监督,准备大借款合同要求的盐务改革。1913年1月6日,袁世凯命令盐务收入各款自民国二年1月起专款存储,以备抵债。1月14日,袁世凯又公布了盐务稽核造报所章程。
        尽管如此,银行团依然在节外生枝。12月31日上午,法使康德(Conty)、日使伊集院拜会外长陆徵祥、财长周学熙,就赔偿外侨损失和财政管理中的财政顾问问题进行交涉。中国方面被迫同意加借二百万镑以赔偿外侨损失。对于顾问问题,周学熙面有难色,他表示:“现在已多有谣言,谓财政受外人之监理,用人之权亦操之外人,以故若将聘用财政顾问等员载在借款合同内,更易引起国人之反对。”因而不敢同意将顾问问题列入合同。康德表示:“管理财政一层……承认之法,或载在合同,或另行订定,原可通融。”于是决定用秘密询问方法,由中国政府秘密答复“聘用外人条件薪数等事”^[4]。列强代表对此表示满意,才指令银行团于当日下午4时与中国方面会议借款事宜,议定明年1月—3月,银行团先后垫交七百万英镑,并约定1月16日伦敦会议后即行签约交款。尽管中国政府“凡可迁就者无不迁就”^[5],但列强仍枝节横生。1月15日,法国公使康德又拜会外长陆徵祥,就中国政府拟议任命的三名财政顾问提出异议,要求法人占有一席,并出示法国政府来电中提出的主张:“关于聘请顾问事,以理论应用出资国之人,以势论应按出资之多寡以定供给顾问之数。”^[6]1月17日,六国银行团驻京代表通告财政总长,得伦敦回电,因巴尔干风云日紧,欧洲金融异常恐慌,不能先行垫款。与此同时,银行团要求把大借款利息加至五厘五。而对革命赔偿问题,中国政府也只同意限于武汉战区,财政顾问问题中国政府只同意私函解决,列强代表再次表示反对。上述各项磋商不定,大借款签署不能不延期。
        当时,连一贯主张达成大借款的记者黄远庸也愤慨地说:“六国团最无理之行动,在屡次迫我取消别国借款,及既经取消后,则彼又不肯付款。比款时代如此,谷利斯浦(即克里斯浦)团时代又如此。……此次取消谷团优先权时,银行团亦未尝不以年内垫款若干相铦,及至年底,乃一毛不拔。一国至受人欺凌至此,吾人真乃生不如死。……六国银行团今已纯粹一外交性质,综言之,即六国国际保证监督中国财政之委员会,并殖民银行之总汇是也。”^[7]
        由于银行团不能垫款,中国政府需款孔亟,周学熙遂效法熊希龄,于1913年1月19日致函银行团代表熙礼尔,声明“本总长有自由借款之权”^[8]。翌日,总统府会议,也以垫款无着,不得不停止与银行团会议。但事实上中国政府弄不到大宗款项以应付列强逼债,而旧历年关又将来临,仍然不能不求之于银行团。1913年2月1日,中国政府外交总长以秘密函件的方式,向六国公使承认了关于革命赔偿和聘用财政顾问问题上的要求。为了在旧历年前得到银行团的垫款,预定2月4日,即旧历十二月二十九日签署善后借款合同。是日,中国政府通知六国驻使,任命丹麦人欧森(Oiesen)为盐务稽核处会办,德国人龙伯(Rump)为借款局会办,意大利人罗西(Rossi)为审计处会办。然而,这个任命在列强之间引起了一场轩然大波,善后大借款的签字再次被推迟了。
        当时,在俄国的支持下,法国公使反对中国的提名,尤其不愿承认六国中只有德国人占有一席,法国公使坚持委派借款有关国家的人任顾问的方案。俄国正积极向蒙古扩张,别有用心,更极力阻挠大借款的实现。它借口在以盐税为担保的庚子赔款中占的份额最多,坚持有权派代表参与盐政。法国支持俄国占有一席顾问职务的要求,而美国则强烈反对。方案几经变化,而英、德又展开了争夺盐务稽核处会办一职。列强把欧洲两大集团的纷争也带入到对华贷款事务中来,久久不能达成协议。3月3日,银行团通知中国政府,列强商定借款聘用的顾问应以国籍分配,但中国政府考虑到国会将开,局势复杂,不敢接受列强明目张胆干预用人行政的方案。周学熙在致熙礼尔的信中抱怨说:“在这次借款谈判中,首先是常常拖延,其次是合同条件不断改变,我被迫处于一种难以想象的困难地位。”^[9]协议的签署依然虚悬。
        其时,美国政府新旧更迭,威尔逊出任总统。美国政府在答复美国财团询问政府的有关政策时,于3月18日发表声明,撤消了对美国财团参加善后借款的支持,美国财团遂宣布退出六国银行团。这个被称作威尔逊宣言的美国政府声明,表面上是出于道义的理由,即所谓“借款的条件近乎损害中国本身的行政独立”^[10],但实际上,则是因为美国在银行团内的处境孤立,并对俄、日在中国的势力范围强烈不满,为贯彻其依靠门户开放政策打入中国市场,才决心退出银行团。所以这个声明中说:“现政府将鼓励并支持为给予美国商人、制造商、承包人及工程师以银行的及其他金融方面的便利所必需的立法措施,他们现在是缺乏这些便利的。而如果没有这些便利,则他们与他们的工商业方面的对手们比较起来,将处于一种极端不利的地位。这是现政府的责任。这是它的公民在开发中国方面的主要的物质利益。”^[11]
        美国的退团,对于五国团来说无关大局,但顾虑到美国可能会单独对华贷款,五国团尤其是英国,希望尽快达成善后借款。而更重要的是,中国的国内局势发生了激烈的变化。当时,围绕着国会成立和总统选举,革命党人与袁世凯的斗争日趋尖锐。1913年3月20日宋教仁被袁世凯政府收买的暴徒刺死,革命党人讨袁的声浪陡然高涨起来。袁世凯政府为了加强其对付革命党人的力量,迫切地希望弄到钱,也急于达成善后借款。袁世凯一方面再次迁就列强,接受了五顾问方案,即英国占盐务稽核总所会办一席,后任丁恩(Dane),法、俄各占审计院顾问一席,后分别任宝道(Padoux)、葛诺发(Коновалов),德占审计院稽核外债室洋稽核员及盐务副总稽核各一席,后分别任龙伯、斯泰老(Strauch)。另一方面,袁世凯在与俄国进行的秘密谈判中,屈从俄国的压力,承认俄国在蒙古的扩张。而列强看到革命党人高涨起来的反袁情绪,也急于达成善后借款,以便鼓励袁世凯。于是,中外反动势力达成交易的时机终于到来。4月22日,袁世凯命令国务总理赵秉钧、外交总长陆徵祥、财政总长周学熙会同签字。24日,签订了草合同。25日,袁政府秘密向有关国家去函并递交了顾问合同,满足了列强监督中国财政的要求。尽管在合同签字的前夕,革命党人同列强进行了严重交涉,反对签署善后借款,但英国公使朱尔典在得悉了孙中山反对善后借款的声明后,“即授权英银行代向伦敦拍发一个安慰的电报”,法、德两国公使也同样行动,以“防止国内方面将来受到有作用的新闻报导的不利影响”^[12]。26日夜至27日凌晨,在北京汇丰银行大楼,五国银行团与袁世凯政府经过最后谈判,签署了二千五百万英镑的《中国政府善后借款合同》。
        善后借款是列强和袁世凯之间的一笔政治交易。一年多来,袁世凯一直在谋求帝国主义的支持,而列强也一直在支持袁世凯稳定局势,克服中国的所谓“无政府”状态。除了列强之间的勾心斗角之外,一年多来,由于革命党人的牵制,才使这笔政治交易迟迟未能完成。当时,袁世凯不能不有所顾忌。俄国驻华公使库朋斯基(Крупенский)报告说:“我觉得可以确信,无论是袁世凯,无论是主持政府的其他人,充分理解国外贷款对中国的必要性,并且准备好为缔结贷款而同意建立外国监督。但是,没有敢于公开表示这点,这是由于顾虑激起参议院和中国的知识界的愤慨,特别是在南方,在缺乏属于政府的足够巩固的威信和有力的政权的条件下,将导致它的倾覆。”^[13]而列强通过监督中国财政以控制中国政局的企图,也因革命党人的存在,一时难以实现。六国团成立后,英国外交大臣格雷在同俄国大使本肯多夫谈话时,明确表示:“第一批垫款应该具有恢复秩序的目的,没有必要的和不能促成达到这个目的,就不应该支付垫款,到目前为止,中央政府的权力没有恢复。”^[14]也就是说,只有当袁世凯能够对付革命党人、稳固政局时,英国才愿意提供垫款。而俄国更进一步希望,用少量的贷款和严重的监督条件来控制中国,既使中国无法整顿财政,又促使中国内部对抗,从而“把这里的政府从我们利益范围内富有毅力的活动中吸引开”^[15]。袁世凯准备和革命党人决裂,使袁世凯和列强的要求一拍即合,善后借款的签署也就水到渠成。
        列强通过善后借款,进一步加强了对中国的统治,使中国进一步殖民地化。通过政治借款来操纵中国政局,善后借款开了先例,这在前清是没有的。而且,善后借款条件严酷。继海关之后,列强又控制了中国的主要税收之一的盐税,中国政府提用盐税抵还外债后的余额都必须经过银行团的核准。列强通过对盐税的管理,通过对善后借款用途的稽核,通过对审计院的干预,也就监督着中国的财政;通过监督和控制中国财政,列强就可以摆布中国的政局,使北洋统治者成为其得心应手的工具。
        善后借款又是一次高利的盘剥,是列强强迫中国人民接受的恶债。这次借款期限特别长,达四十七年,为从来所未有,年息五厘,累计须付息达四千二百八十九万三千五百九十七英镑。善后借款折扣大,中国政府实收八四,仅得二千一百万英镑,利息总额即达实收额的二倍,而按实收额计算,实际利率高达年息5.95%。根据合同的规定,善后借款的主要部分用来抵还外债和准备赔偿外人在辛亥革命中的损失之用。计归还庚子赔款二百八十七万英镑,不久到期外债约一百三十九万余英镑,预备赔偿外人因革命所受损失二百万英镑,共计约一千零七十八万英镑,占实收额的一半还多。转手之间,银行团在外国金融市场上募集的款项,仍然落入了列强的腰包之中。而袁世凯政府能用于行政的经费,只能供六个月之需,转瞬即尽,实际上,列强不过是向袁世凯提供了—次战争经费而已。