1916年6月,冯国璋发起的南京会议结束后,张勋、倪嗣冲即以对抗南方和国民党势力为号召,邀请参加南京会议的吉、黑、奉、直、晋、皖、豫七省代表便道前往徐州开会,这便是第一次徐州会议。张勋在会上提出解决时局的“要纲”十条,胁迫南方独立省份迅即“取消独立”,否则“仍以武力解决”。“要纲”还声称“绝对抵制迭次倡乱的一般暴烈分子参与政权”,意即反对国民党人参政^[1]。6月9日,皖、奉等七省代表通过“要纲”,并于当日通电发表。这次会议在组织上虽然没有打出什么旗号,但在实际上已经结成了以张勋、倪嗣冲为首的北洋地方军阀同盟。9月,张、倪又召集北洋各省代表在徐州开会。21日,山东、奉天、吉林、黑龙江、河南、直隶、浙江、江苏、湖北、江西、绥远、察哈尔、热河十三省区督军代表,由张、倪领衔宣布组成“各省区联合会”,并发布八条纲领,其主要内容为“固结团体,巩卫中央,庶免为少数人所牵,率致贻大局之虞”;国会如“各怀党见,违反真正民意,不顾国家,至不得已时,亦当为正当之干涉”;宪法如有“必不可行之处,当共抒正论”;等等^[2]。“各省区联合会”后来即被人称为督军团。
        这次会议后,张勋又先后两次(1917年1月和5月)邀集北洋各省代表在徐州集会。这些会议的攻击矛头,都是对着国民党人的。
        张勋等攻击国民党议员是“暴徒”、“不良分子”,要求“改组”国会。8月初,张勋致电黎元洪及全国各省督军,要求在国会开会之前,将议员中参与二次革命的反袁党人与附和帝制的分子一同罢免,“以昭公允”;并攻击国民党议员在上海开会等活动是“违法行为”;要求北京政府速将议员名单交有关机关审查,“详加厘剔”。
        张勋等还诬陷选入内阁的国民党人,阻止他们入阁参政。8月初,上海租界英巡捕查获一批烟土,本与张耀曾无关,但是督军团却抓住此事大做文章。9月2日,张勋首先通电,指责张耀曾“贩土营私,丧权辱国”,并要求将张驱出内阁。13日,张勋、倪嗣冲、姜桂题、张作霖、冯德麟、孟恩远、毕桂芳、许兰洲、王占元、张怀芝、赵倜、田文烈、李厚基、田中玉、杨善德十五人,又由张勋领衔联名通电,向张耀曾发起更猛烈的攻击,要求即日予以罢斥,交法庭公审。9月,张勋等又对正准备入京就任外交总长的唐绍仪发动攻击,要求将他逐出内阁。
        督军团肆无忌惮地干涉国会、宪法、内阁,攻击国民党及其议员、阁员,引起社会各界的谴责,南方的实力派也表示不满。8月21日,来自广西的议员赵炳麟在众议院提出禁止军人干涉议会案^[3]。9月,云南议员李燮阳又在众议院提出查办张勋案。李燮阳在提案中指出,张勋“力主复辟之邪说,身作复辟之保障。叛国逆贼,延为上宾,帝制余孽,悉成佳士,今日之徐州,竟成帝党之巢窟。阴谋会议,志存乱国。……密结十三省督军同盟,干涉国政。……霸据徐州,形同强盗。……清江浦关税直由其征收,两淮盐运税款亦由其自由提拨,江北官吏悉归其支配,津浦铁路沿线亦为其蹂躏不堪,徐淮一带地方主权已成其个人势力范围,与中华民国显成分立之象,直言之,已演成中华民国内一小独立国之景象”。李在提案中还指出,政府“及今不图,滋蔓难治”^[4]。27日,《中华新报》以《诛张勋》为题,发表社论,明确指出:“张勋羽翼已成,势在必反……政府苟欲自树,则唯有立罢张勋军职,庶乎大祸可以止息。”^[5]
        总统黎元洪对督军团的活动深感忧虑,曾几次派人到徐州敦劝张勋,但张根本不买他的账。唐绍仪被督军团吓跑后,黎感到事态严重,9月29日发布了一道禁止军人干政的训令。训令说:少数军人“每囿一偏之见,或阻众集议,凌轶范围;或隐庇逋亡,托名自固,甚且排斥官吏,树植党援。假爱国之名,实召亡之渐……尚望翻然自省”^[6]。同日,段祺瑞也致电参加徐州会议的各省督军,委婉地批评他们“间有过情”。但段的电报极力掩盖督军团及其徐州会议的真面目,居然说督军团干涉国会、诬蔑阁员的不法行为是由于“热情所激”,把在光天化日下举行的徐州会议竟说成“道路传闻”^[7]。张勋将北京政府禁止军人干政的训令视同弁髦,10月1日公然复电反对,指责北京政府“上无道揆”^[8],又去电威胁国会,声称要“循部曲健儿之请,櫜鞬入京”^[9]。
        段祺瑞极力包庇张勋,掩盖徐州会议的真相,是因为他本人与督军团及徐州会议有难解之缘。8月国会复会以后,段通过他的头号心腹徐树铮,一直与张勋保持密切联系,信使往还,不绝于北京、徐州之间。8、9月间,皖系重要骨干张志潭、曾毓隽先后到徐州活动,策动张勋驱逐张耀曾、唐绍仪^[10]。10月,国民党议员邹鲁联合十数人再次在众议院提出查办张勋案。提案列举了张勋私自组织军人团体,对抗中央,破坏统一;破坏制度,紊乱宪法;干涉内阁阁员任免,图谋颠覆政府和肆意攻击国会、违反共和精神等四大罪行^[11]。由于段祺瑞置之不理,邹又提出十大质问案,再次指出张勋割据徐淮、残害人民、干政干宪等不法行为^[12]。11月,段以国务院名义咨文众议院,为张勋饰词辩解,认为割据徐淮,残害人民一节,“事属传闻,未可为据,至徐州会议经政府训诫,早已解散,所谓章程大都出于报章,不足为信。”^[13]
        第二次徐州会议结束后,督军团的集体活动一度中断。这并非段祺瑞“劝导”的结果,而是由于冯国璋为首的部分督军表现不同意向。当第二次徐州会议倪嗣冲提出驱逐唐绍仪的动议时,“长江三督”(苏督冯国璋、赣督陈光远和鄂督王占元)的代表已表示疑义,为倪嗣冲所压制。后倪擅自代替三督列名驱唐通电^[14]。通电发表后,冯国璋等先后声明与通电无涉,使张勋、倪嗣冲非常难堪^[15]。在冯等影响下,有些督军也将代表从徐州撤回。
        张勋和倪嗣冲是反对国民党和南方实力派的死硬派。二次徐州会议结束后,他们仍然继续攻击国民党阁员,干涉宪法和政治。他们的活动不是孤立的,一直得到皖系的支持和鼓励。徐树铮始终与张勋、倪嗣冲保持密切联系。1917年1月初,徐与靳云鹏、吴光新、曾毓隽等皖系骨干分子南下为冯国璋祝寿,与倪嗣冲商定,乘机邀请各省督军代表和靳云鹏、徐树铮等齐集徐州,由张勋主持召开第三次督军团会议。会议提出解散国会,修改约法、改组内阁和总统府四项所谓解决时局主张^[16]。研究系政客对北洋督军团的活动也起了推波助澜的作用。在第三次徐州会议前夕,梁启超由上海至北京,中途在徐州下车,与张勋密谈数日。在此之前,梁与张勋函电使节往来已渐频繁。后梁又两次派张君劢到徐州见张,策划与国会中的研究系内外配合。他在致张勋的信上说:“惟鞭策救济之功,终须随时仰诸疆吏。”^[17]
        段祺瑞和研究系利用督军团,通过破坏国会以打击国民党的伎俩,当时就已被人们识破。早在1916年9月,上海《民国日报》的—篇文章就指出:“国会方开,锋芒正锐,政府……别树二三悍将于外,使国会无日不发生危险之机,以挟持国会,俾国会不得不昵以就己。”^[18]不难看出,督军团正是由于有段祺瑞等的包庇纵容,才能如此嚣张。