南京国民政府是蒋介石等人于四一二政变后成立的中央政府。
        还在政变酝酿过程中,蒋介石等人即谋划在南京成立一个与武汉国民政府对抗的中央政府。1927年4月9日,蒋介石偕黄绍竑等赴南京,筹划召开中国国民党中央执监委联席会议。四一二政变后,4月14日,蒋介石、胡汉民、吴稚晖等人在南京召开了国民党“四中全会预备会议”,决定4月15日召开中央全会。因不足法定人数,改称“谈话会”。“谈话会”建议在南京正式成立“中华民国国民政府”,不承认武汉政府和“不合法”的中央党部①。而原二届国民党中央执行委员共三十六人,当时绝大多数在武汉,在南京的不足十人。为取得合法名义,胡汉民提议将“谈话会”变成中央政治会议,这是广州时的名称,胡汉民、张静江、吴稚晖、蒋介石等是这一机构成员。但国民党中央已于该年3月在武汉召开的二届三中全会上将中央政治会议改名为中央政治委员会,并重选了十五人为委员,胡汉民、张静江、吴稚晖等已落选。胡的提议得到“谈话会”成员的赞同,然仍凑不够法定人数,广州时的中政会委员共二十一人,其中十五人不在南京。于是蒋介石以“总司令”名义“加派”萧佛成、蔡元培、李石曾、邓泽如、何应钦、白崇禧、陈可珏、陈铭枢、贺耀祖九人为中政会委员,加胡汉民、张静江、吴稚晖、蒋介石共十三人超过半数。这是一个非法的决定。因为按照国民党中央前所制定的中政会组织法,中政会委员应由国民党中央执行委员会推选。
        非法的南京国民党中央政治会议由胡汉民任主席,4月17日开会决定:国民政府从4月18日起开始在南京办公,并于同一天假丁家桥江苏省议会举行定都南京庆典。
        在4月18日的定都典礼上,蔡元培代表中央党部授印,胡汉民代表国民政府接印。国民政府委员有蒋介石、胡汉民、张静江、吴稚晖、李石曾、邓泽如、蔡元培、李宗仁、何应钦、古应芬、柏文蔚、陈铭枢等。胡汉民以国民党中央政治会议主席和国民政府委员身份主持庆祝阅兵典礼,并发表演说,表示“拥护蒋总司令以巩固革命阵营”②。南京国民政府还发表了宣言和《告国民革命军全体将士文》,宣称“以军事全权托付”蒋介石。按“军政时期”实施《国民革命军总司令部组织大纲》,明文规定:“出征动员令下后,即为战争状态,为图军事便利起见,凡国民政府所属军民财政各部机关,均受总司令指挥,秉承其意旨,办理各事。”③可见国民政府不过是军队的支差机关,胡汉民掌大印而不掌大权。蒋介石对全体将士训示说: “今天(4月18日)是国民政府成立的一个纪念日,也可以说是我们国民党恢复党权中央的一个纪念日。”全体将士要“一致效死,拥护我们南京建都的国民政府,并且要消灭共产党所操纵的伪国民政府”④。
        急忙拼凑成的南京国民政府,初期很不健全。涉及法统多少有所顾虑。胡汉民未敢以国民政府主席名义掌印,政府人事安排亦是羞羞答答。据《国民政府公报》载:1927年5月4日任命王伯群代理交通部长,11日任命古应芬代理财政部长,是因为交通部长孙科、财政部长宋子文还在武汉政府方面。任命外交部长伍朝枢而不代理,是因为武汉政府外交部长陈友仁系国民党左派。6月,设大学院,院长蔡元培;设司法部,部长王宠惠。8月,设民政部,部长薛笃弼。
        南京国民政府发布的对内第一号命令是“分共”、“清党”,公布通缉陈独秀、鲍罗廷等197名共产党员和国民党左派人士名单。5月5日,成立清党委员会,开始了大规模捕杀共产党人和革命群众。对外方面,为了取宠于帝国主义列强,采取反苏政策,查封苏联驻华使馆,拘捕苏联外交人员,表明这个政权的倾向性。
        南京国民政府采取武力威胁、经济封锁、挑拨离间等种种手段企图搞垮武汉国民政府。7月15日,以汪精卫为首的国民党集团公开叛变后,宁汉双方加上在上海的西山会议派,经过多次撮合,迫使蒋介石下野,在南京建立了国民党中央特别委员会。特委会不过是一个看守机关,不久,蒋介石重新上台,为加强其独裁统治,经过宁、汉、粤、沪几方头面人物议定,1928年2月2日至7日,由蒋介石主持召开国民党二届四中全会,修改了国民政府组织法,改组了国民政府。根据1928年2月13日公布的《中华民国国民政府组织法》,实行了主席制,增设最高法院、监察院、审计院、法制局等机关。组织法第二条规定:国民政府由中央执行委员会推举委员若干人组成,中执会并推定其中五至七人为常务委员,再于常务委员中指定一人为主席。这次推出了政府委员49人,大大超出了广州国民政府成立时的16人和武汉国民政府时的26人,反映经历一段权力斗争后的暂时妥协。谭延闿、蔡元培、张静江、李烈钧、于右任被推为常务委员,谭延闿被指定为国民政府主席。蒋介石则任国民党中央政治会议主席兼军事委员会主席,成为最有实权的核心人物。
        1928年秋,北伐奉系告成。蒋介石与胡汉民合作,以孙中山曾经设想的军政、训政、宪政三个时期“革命程序论”为依据,宣布结束军政,开始训政。胡汉民、孙科等起草了《训政大纲草案》,主要原则是:“一、以党统一、以党训政、培植宪政深厚之基;二、本党重心,必求巩固,党应担发动训政之责,政府应担实行训政之全责;三、以五权制度作训政之规模,期五权宪政最后之完成。”⑤同时,还重新起草了《国民政府组织法》,连同《中国国民党训政纲领》经中常会第172次会议通过,于1928年10月4日公布。《训政纲领》全文六条,主要是在训政时期,“由中国国民党全国代表大会代表国民大会,领导国民行使政权”;“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项付托于国民政府,总会而执行之”⑥。为国民党独揽政权和治权制造了一个法律根据。重新修订的《国民政府组织法》规定开始“实行五权之治”,国民政府由“行政院、立法院、司法院、考试院、监察院组织之”。1928年8月召开的国民党二届五中全会,通过关于五院制议案。在关于《政治问题案》决议中规定:“行政院下设内政、外交、军政、财政、教育、交通、工商、农矿八部,及建设委员会、设计委员会、侨务委员会、蒙藏委员会、其他特种委员会。”国民政府在国民党中央政治会议监督下,“总揽中华民国之治权”,负有“统率陆海空军”,“行使宣战,媾和及缔结条约之权”与“公布法律发布命令”,“行使大赦、特赦及减刑复权”等权力。与前期相比,五院制国民政府已经扩大,许多原国民革命军总司令部的权力已被取代。国民政府设主席一人兼任中华民国陆、海、空军总司令,蒋介石任国民政府主席。政府委员有蒋介石、谭延闿、胡汉民、蔡元培、戴季陶、王宠惠、冯玉祥、孙科、陈果夫、何应钦、李宗仁、李济深、杨树庄、阎锡山、林森、张继、张学良共17人。行政院长谭延闿,副院长冯玉祥;立法院长胡汉民,副院长林森;司法院长王宠惠,副院长张继;考试院长戴季陶,副院长孙科;监察院长蔡元培,副院长陈果夫。行政院所属部委负责人有:内务部部长阎锡山,外交部部长王正廷,军政部部长冯玉祥,财政部部长宋子文,交通部部长王伯群,铁道部部长孙科,工商部部长孔祥熙,教育部部长蒋梦麟。国民政府直属机关参谋部参谋总长李济深,训练总监部总监何应钦,军事参议院院长李宗仁。国民政府的内部组织,改秘书处为文官处,副官处为参军处,以后又增设主计处。1928年10月10日(双十节)上午8时,蒋介石率领五院院长及政府委员在南京国民党中央党部宣誓就职。
        五院制的国民政府,名义上“五权分立”,实际上,依照《训政纲领》,人民没有选举、罢免、训制、复决(四项政权)的权利,政权由国民党代替行使;就五项治权而言,也是形式上各司其职,实权是有限的,例如施政方针、立法原则、人事任免等大权集中在中政会,更集中在蒋介石一身。人事安排表明权力分配,南京国民政府暂时平息了宁汉分立以来国民党各派进行的中央权力的争夺,形成了以蒋介石派为中心的国民党一党专政体制,但西山会议派被排斥在中央政权之外,汪精卫派更无国民政府中的一官半职,预示着这个国民党南京政权的不稳定性。
        从1927年4月18日开始,经历一年半左右国民党内部派系纷争,建立了五院制南京国民政府,标志着国民党蒋介石集团统治中国的开始。