1927年4月21日,刚刚成立的南京国民政府就发布公告:决定“采取攻势外交策略,先就关税自主自动地宣布独立”。由此引发了一场声势浩大的争取关税自主运动。1928年7月,南京国民政府统一全国后,借全国强烈的反对帝国主义声势,发起了一场改订新约运动。在这两场运动中,南京国民政府迫使各国列强在正式条约中公开承认中国的关税自主,实现了一定程度上的关税自主,大大增加了政府收入,具有相当的进步性。
        1927年6月15日,南京国民政府发布《中华民国国民政府对外宣言》,声称:“中国八十余年间备受不平等条约之束缚,此种束缚既与国际相互新生主权之原则相违背,亦为独立国家所不许,因此中国屡次宣言期诸友邦之应该谅解。所幸自1926年以来,诸友邦之当局已有同情于另订新约之表示。今当中国统一告成之会,应进一步而遵正当之手续实行重订新约以副完成平等及相互尊重主权之宗旨。国民政府深信新约重订以后,中外邦交之亲睦,人民友感之增进,国际贸易交通之发展,外侨生命财产之保障必更有加而无已。”①7月23日,外交部长伍朝枢代表南京国民政府宣布:“欲图国民经济之发达,非将万恶之厘金及类似厘金制度彻底清除不足以苏民困,而不平等之关税条约,尤与国家之主权相妨,非迅速实行关税自主不足以跻进国际之平等。”故决定自1927年9月1日起,南京国民政府在江苏、安徽、浙江、福建、广东、广西等六个省率先裁撤厘金,实行关税自主②。同日,南京国民政府公布了《裁撤国内通过税条例》、《国定进口关税暂定条例》等法令,规定进口关税税率,除现行的5%外,普通货应另外加征7.5%;甲种奢侈品加征15%、乙种奢侈品加征25%、丙种奢侈品加征57.5%。同时宣布“现行之进口货二五附加税,及奢侈品附加税废止之”③。当天,南京国民政府还宣布《国民政府国定税则委员会简章》,并训令财政部将裁厘加税委员会易名为关税委员会以应付工作。
        南京国民政府的这一举动,立即遭到诸列强的强烈反对。日本驻华代公使芳泽谦吉立即约会蒋介石和伍朝枢,明确表示反对南京国民政府的关税自主政策。随后,芳泽谦吉又在上海的一次讲话中说,如果南京国民政府不改弦易辙的话, 日本国将被迫采取相应的报复行动。英、美等国对南京国民政府的关税自主政策也不表赞同。
        巨大的压力使南京国民政府进退两难。8月29日,南京国民政府不得不再次宣布:裁厘加税首先在广东、广西两省进行,其余各省暂缓实施。因为“广东、广西两省,山海四塞,就其商业地理而论,本属自为区域,推行新制尚无阻碍,既据呈报筹备完竟,即令按照原定条例,依期于本年九月一日实行。其余四省,或以境内军事影响,或以上游内地新隶本政府管辖,就俟分饬筹备完竣,然后定期施行”④。虽然,南京国民政府缩小了裁厘加税的实施范围,但并不像通行的一些书籍笼统而言的“另订日期实施”,似乎六省全部暂缓举办。
        1927年3月24日,发生英美炮击南京城的南京事件。
        在就南京事件的交涉中,南京国民政府对英、美各国提出了订立新约的建议。1928年3月30日,中美双方在上海就宁案解决进行换文。在双方的会晤中,新任外交部长黄郛代表南京国民政府“提议以平等及互相尊重领土主权为原则,修订现行条约,并解决其他悬案”。美国公使马慕瑞也表示了“俾得随时遇机将所有不需要及不妥当之约章,得经双方同意,正式修改”的意愿⑤。
        6月,南京国民政府第二次北伐成功,东部中国基本实现统一。借全国强烈的反对帝国主义声势,南京国民政府提出废止以往的不平等条约,与各国列强在平等的条件下改订新约,而改订新约的主要问题就是中国能否关税自主。
        此时,与中国订有不平等条约的国家有西班牙、葡萄牙、意大利、丹麦、比利时、 日本、英国、美国、法国、荷兰、瑞典和挪威等十二个国家。其中,西班牙、葡萄牙、意大利、丹麦、比利时和日本六个国家与中国的条约已经期满。
        7月初,外交部发表宣言,宣布废除中国前政府与各国间的一切不平等条约,宣言指出:“(一),中华民国与各国间条约之已届期满者,当然废除另订新约;(二),其尚未期满者,国民政府应即以正当之手续解除而重订之;(三),其旧约业已期满而新约尚未订定者,应由国民政府另订适当临时办法处理一切。”⑥
        7月11日,南京国民政府电令在美国的前外长伍朝枢向美国政府正式提出委派全权代表就改订新约进行谈判的要求。此时,南京国民政府作为中国无可争议的中央政府,已是大势所趋。为了取得中国人民的好感以得到更大的在华利益,美国果断地表示同意就改订新约与中国谈判。24日,美国国务卿凯洛格照会南京国民政府新任外交部长王正廷,“预备以驻华公使为代表,与国民政府依法委派之代表,对于中美间条约关于关税之规定,即时商议,以期缔成新约,庶关税自主之原则,及此国之商务在彼国之口岸及领土内得享有无异于他国商务享受之待遇之原则,得相互完全表明。”⑦
        7月25日,南京国民政府全权代表财政部长宋子文与美国全权代表驻华公使马慕瑞在北平共同签署了《中美关税条约》。《条约》共分两条,主要内容为:“历来中美两国所订立有效之条约内,所载关于在中国进出口货物之税率、存票、子口税并船钞等项之各条款,应即撤销作废,而应适用国家关税完全自主之原则;惟缔约各国,对于上述及有关系之事项,在彼此领土内享受之待遇,应与其他国享受之待遇毫无区别。缔约各国不论以何藉口,在本国领土内,不得向彼国人民所运输进出口之货物,勒收关税或内地税或何项捐款,超过本国人民或其他国人民所完纳者,或有所区别。”⑧在此条约中,双方虽然并未提及最惠国问题,但实际上中美之间给予对方的是在关税上的最惠国待遇。
        美国的做法,不仅没有损害自身利益,反而在讨好南京国民政府满足中国人民民族主义情感的同时得到了它想得到的关税优待。随后,除日本反对签订新约外,其他与中国有条约的国家不论期满与否群起效法。
        11月26日,南京国民政府外交部发布《中挪关税条约》。
        11月27日,外交部长王正廷与意大利公使华蕾签订《中意友好通商条约》。
        11月29日,南京国民政府外交部公布《中比关税条约》。
        12月14日,德国国会正式批准《中德关税条约》。
        12月22日,《中法关税条约》在南京签订。
        12月27日,《中西友好通商条约》在南京签订。
        12月27日,南京国民政府外交部正式公布《中英关税条约》、《中瑞关税条约》和《中荷关税条约》。同时还公布了《中葡友好通商条约》和《中丹友好通商条约》。
        至1928年底,除日本外,所有与中国有不平等条约的国家都与南京国民政府签订了新约。
        在改订的新约中,《中意友好通商条约》、《中葡友好通商条约》、《中丹友好通商条约》、《中西友好通商条约》都声称:彼此尊重双方的法律,双方人民在缔约国领土内受其法律的约束,放弃其在中国的领事裁判权及其他特权。这一规定,实际上是废止了上述各国在中国享有的领事裁判权,这是近代以来中国在外交上的重大突破。以此为滥觞,南京国民政府不断寻求机会与其他国家交涉,在抗日战争期间终于使英美等大国放弃其在中国的领事裁判权等特权。
        日本在改订新约问题上的顽固态度,与其他各国相对灵活的立场形成了鲜明的对照,也激起了中国人民的强烈不满,在大江南北、长城内外立即掀起了声势浩大的抵制日货运动, 日商损失惨重,纷纷向其政府申告,要求政府考虑与中国签订新约。由于其他国家都与中国签订新约,使日本在此问题上变得极为孤立。
        无奈之下,日本派芳泽来华交涉中日新约。直到济南事件、南京事件解决之后,孤掌难鸣的日本才正式与南京国民政府就改订新约一事进行交涉。1930年5月6日,南京国民政府外长王正廷与日本驻华公使重光葵在南京签订了《中日关税协定》。条约由正文和四个附件构成。正文规定:双方彼此同意在两国境内“关于进出口之税率、存票、通过税、船钞等一切事宜完全由中日两国彼此国内法令规定之”⑨。然而,在条约附件中规定:中国准许对日本有重要关系的特定物品,如棉货类、鱼介及海产品、麦粉、杂品等,于三年内仍维持最高的现行税率;在一年内不改变日本进口杂货之现行最高税率;中国货物如夏布、绸缎、绣货等,可依1929年税率减征30%。实际上,附件对日本在一些商品的关税上给予了特殊优待⑩。
        至此,南京国民政府发动的关税自主和改订新约运动告一段落。
        在这场关税自主与改订新约运动中,南京国民政府收回了中国久已丧失的关税自主权和部分领事裁判权,大大改变了中国在国际政治舞台上的形象。关税自主后,南京国民政府提高了进口的关税税率,关税收入大大增加。1927年12月7日,南京国民政府公布的《海关进口税税则》改变了过去均一税制,打破了值百抽五的固定税率,把进口货物分为七类,其税率也在7.5%—27.5%间不等。以后,税率又有所改动。到1936年,中国平均进口税率达到31.2%,最高达80%。1927年南京国民政府关税收入为107 089 330海关单位,1936年则达到了310 667 955海关单位,有了较大幅度的增加。
        关税自主后,南京国民政府对关税制度进行了改革。首先,改变海关、陆关税不一致的弊端。1931年6月1日,财政部下令裁撤常关中的五十里内常关,统一了海陆关的税率。1935年6月后,海关税种也从以前的数种减少到只有进口税、出口税和船钞三种。其次,改变过去海关进口税以银价计征为金价计征。20年代末,由于世界性经济危机影响,银价跌幅极大,导致中国海关实际税收大为降低。1930年2月1日起,南京国民政府实行金价计征海关税,从而保证了关税的稳定收入,也为政府偿还外债提供了保障。
        南京国民政府还对进出口税制进行了多次修改。在协定关税时代,由于受条约的限制,进出口税一律为值百抽五税率,中国政府无权自主修改税率。1928年底,南京国民政府与十一国就新的关税和友好通商条约达到共识后,立即公布了第一个国定税则《海关进口税则》。该税则将进口税率分成七类,从7.5%—27.5%不等。仅限于对烟酒奢侈品等少数进口商品课以20%以上的重税。由于此时日本尚未与中国达成新约,这使南京国民政府的新税则因诸新约中的对所有国家的待遇不能有所区别的规定无法很好地实行。《中日关税协定》签订后,1930年12月29日,南京国民政府国定税则委员会重新公布进口税则。这次公布的新税则将税目分成16类、647目,依货物品种不同分成5%—50%共12级。由于《中日关税协定》内中国同意在三年内对日本保持棉丝品、面粉、杂货等62种商品的原有税率,因此这个税则仍有对日优惠的一面,使得英美等国极为不满。
        1933年5月,《中日关税协定》中的互惠规定期满。南京政府决定对全部进口关税税则进行修改后施行新税则。新税则将税目共分16类、672目,税率从5%—80%共分14级。与1931年的税则相比,税率有较大幅度的提高。其中,提高税率的商品有385项,降低的有92项,维持不动的有433项。抽调税率的商品主要是棉织品、海产品、纸张等,有利于保护民族工业和国内市场。这个税则是中国政府在近代以来首次独立制定的税则,较充分地体现了关税自主的精神。
        但是,1933年税则取消了对日本进口商品的优惠,引起了正在谋求对外扩张的日本的强烈不满。占领中国东北三省后,日本又将其触角伸向华北。他们以武装做后盾,在东北及冀东地区进行大规模的走私活动,在外交上又不断逼迫南京国民政府就范。1934年6月30日,南京国民政府又公布了定于7月1日实施的新税则。这个税则仍然沿用1933年税则,将税目分成16类、672目,税率提高的有388项,降低的有66项,维持不变的470项。这个税则降低了棉类、海产品、纸张等进口商品的税率,同时提高了国内工业急需的重工业品、化学工业品的进口税率。一方面表现出对日的软弱,另一方面也体现出对国内经济发展的阻碍。于是,该税则公布后,引起了工商业界的强烈不满,上海等地的商会曾一度反对此税则。
        在出口税则方面,南京政府也曾于1931年5月、1933年5月、1934年6月和1935年6月25日先后进行了四次修改。根据当时的情况,出口税则基本上维持着不增加税率,保护国内市场的原则;对于国内市场销售极为困难的商品,实行免税的出口鼓励方针。南京政府在出口税则上的方针,在一定程度上刺激了民族工商业的发展。
        在关税自主和改订新约运动中,南京国民政府在不断的斗争中为中国夺回了失去已久的关税自主权和部分领事裁判权,自主地制定了新的进口和出口税则,从而在一定程度上遏制了外国商品在华倾销,也对国内民族工业发展起到了保护作用。然而,南京国民政府此时的政治实力和国际地位并不能真正做到关税自主,美国、日本等的反对,常常使其朝令夕改。虽然对外宣称实行了关税自主,但海关总税务司、一些海关税务司及海关高级官员仍由外国人担任,1929年1月10日就任的海关总税务司梅乐和,尽管权限已大大缩小,且要宣誓效忠于南京国民政府,海关歧视华人官员的做法也有所改变,但毕竟中国海关行政权依然不能收回。因此,南京国民政府的关税自主政策虽然比以前有所进步,却不彻底。