1924年10月北京政变后,中国政局陷入紊乱之中。冯玉祥表示倾向革命,将所部改称为国民军,并电邀孙中山北上,共商国是。段祺瑞、张作霖也致电表示“欢迎”。当时冯玉祥和他的将领考虑到长江流域各省的直系势力可能北上,认为争取皖系山东督军郑士琦截阻直系援军北上是军事成败的关键,便决定请段祺瑞出山。这样,就使北京政变打开的局面复杂化。段祺瑞自1920年直皖战争下台后,即寓居天津租界。他每天吃斋念佛,好像已是天根清净,看破红尘,实际上他未忘怀东山再起,只不过是等待时机罢了。随着直奉军阀矛盾的发展,他暗中勾结张作霖,并派人与孙中山联系,结成孙、段、张反直三角同盟。他还派亲信与冯玉祥联络,支持冯的反曹吴行动,同意迎孙中山北上,共同商讨国家大计。在北京政变前,张作霖也曾派代表与冯玉祥联系共同推翻曹吴计划。冯玉祥答应负推翻曹吴之责,但要求奉系答应两个条件,一是请孙中山北来,二是奉系军队不入关。但是北京政变后,奉张却违反了前约,派大批奉军入关,抢占地盘,扩充势力,张、冯矛盾日益尖锐,张采取了联段制冯的策略,便与卢永祥等通电拥段为反直联军统帅。这时,直系南方各省督宁愿让失去军事实力的段祺瑞上台,不愿北京中央政权为冯、张所操纵,以便保存实力,也纷纷通电请段出山。11月10日,冯、张、段在天津举行会议。在会上,段采取联张压冯态度。在讨论组织新政府时,冯提出应采取委员制,段、张立即反对。张作霖提出在新政府产生之前,暂时组织临时执政府,并推段为临时执政。临时执政府不设国务总理,由临时执政召集国务会议。这是集总统与总理职权于一人的独裁制,这个提议,无形中否认了黄郛摄政内阁,也使孙中山到达北京时无法过问政府的事宜。迫于当时形势,冯玉祥同意了张作霖的提议。15日,张作霖、卢永祥、冯玉祥、胡景翼、孙岳等通电拥段为临时执政。段祺瑞在冯、张妥协和直系残余势力的拥戴下成为了中华民国临时执政。22日,段祺瑞急忙离天津入京。24日,就任临时执政职务并发表就职宣言称:“段不才,忝膺执政,誓固共和,内谋更新,外崇国信”。同时,发布临时执政府条例及部人选,以唐绍仪为外交总长,龚心湛为内务总长,李思浩为财政总长,吴光新为陆军总长,林建章为海军总长,章士钊为司法总长,王九龄为教育总长,杨庶堪为农商总长,叶恭绰为交通总长。于是,中华民国临时执政府宣告成立。
        段祺瑞重掌政权后,为了巩固其统治地位即采取了一系列措施,首先是消除直系势力,先后免去直隶督军兼省长王承斌、河南督理张福来、安徽督军马联甲、江西督理蔡成勋、热河都统米振标、绥远都统马福祥、察哈尔都统张锡元等职务,分别以李景林、胡景翼、王揖唐、方本仁、阚朝玺、李鸣钟、张之江、王芝祥等为督办。其他段势力不及的省份,也将督军、督理改称为督办。由于临时执政被段、张所控制,段、张均为日本帝国主义侵略中国的工具。 日本政府打算援助执政府“统一”中国。大阪《朝日新闻》还发表社论,要求中国各派军阀服从“中央”,召开善后会议①。美、英帝国主义对段祺瑞“外崇国信”也颇表“好感”,均有默认之意。但他们都以孙中山北上废除不平等条约为虑。因此,段祺瑞执政府一再向帝国主义表示“尊重条约”。12月初,梁鸿志代表段祺瑞答日本记者称:“此次临时政府成立,对外条约不论何国均遵守不变,如有特别关系者,亦从特别条约而履行之。”②9日,荷、日、英、美、法、意、比七国公使还照会临时执政府外交部,声明承认临时执政府的条件,惟要求尊重“条约”③。于是,18日,临时执政府会议,决定由外交部答复荷兰等七国公使照会,声明以前所订“条约”概当履行④。
        段祺瑞为了使其统治合法化,早在11月21日他入京前,就在发表的马电中声称:“现拟组织两种会议,一曰善后会议,以解决时局纠纷,筹备建设方案主旨,拟于一个月内集议……二曰国民代表会议,拟援美国费府会议先例解决一切根本问题,以三个月内齐集。其集会会章,俟善后会议定后,即行公布。”⑤企图通过善后会议产生国民代表会议,制定宪法,建立新法统,组织正式政府,使统治合法化。并以善后会议代替国民会议预备会议,以国民代表会议代替国民会议,抵制孙中山关于召开国民会议“以谋中国之统一与建设”的主张。12月24日,段祺瑞公布了《善后会议条例》。25日,段祺瑞特派许世英为“筹备善后会议事宜”。根据《善后会议条例》规定,参加会议的人员有四类:(一)有大功勋于国家者(系指孙中山与黎元洪);(二)此次讨伐贿选及制止内乱之军事最高首领;(三)各省区及蒙、藏、青海军民长官;(四)有特殊资望学术经验者,由临时执政聘请或特派,其人数不得超过三十人。会议讨论的议题主要有四项: (一)国民代表会议组织法; (二)关于改革军制事项;(三)关于整理财政事项;(四)临时执政交议事项。根据这个《条例》规定,段祺瑞先后邀请了123人。其中除孙中山外,绝大多数是全国各地的军阀、官僚和政客。这些人员参加的善后会议,只能是代表军阀、官僚的利益和进行政治分赃的会议。对于这样的善后会议,毫无疑问,全国人民是极力反对的。
        早在12月3日,中国共产党的机关报《向导》周报就指出:段祺瑞拟召集的各省军民长官的善后会议,完全是第二个筹安会,完全是段祺瑞想制造一个御用的会议,产生一个更大的御用会议,挂一块国民会议的招牌,再命令那些御用会议的会员选举他做正式总统,这与袁世凯造成筹安会拥戴自己做皇帝,曹锟贿买猪仔议员选举自己做总统完全是一样的老把戏。《善后会议条例》公布后,1925年1月10日,中共中央发出对北洋军阀召开善后会议的对策的二十四号通告。1月19日,中共中央政治局作出段祺瑞“善后会议”之决议案,指出:善后会议是段祺瑞借此勾结各省失势的小军阀,结合己派的新势力和他派军阀对抗,此种新结合必酿成和他派军阀间的新战争,给帝国主义者侵略之又一机会。同时希图在国民会议之前巩固其势力对付国民,并以对付孙中山。党的策略是:在群众中揭露段氏政策之真相,使民众向政府要求,国民会议促成会得派代表参加善后会议,代表人数应占三分之二,阻止段氏计划的实现。1月22日,中共第四次代表大会宣言中,对善后会议的性质和中国人民所应采取的对策,讲得更加明确和具体。宣言一方面指出“段祺瑞的善后会议是段祺瑞要用军阀制度而借着帝国主义的帮助,以统治中国人民的工具。”号召全中国的劳动群众,起来制止段氏这种恶劣的计划;另一方面又指出“倘若要求派自己的代表参加段氏所要召集的善后会议,段氏对于召集国民会议之虚伪宣言一定要被揭破。国民会议促成会是人民真正的机关,应当要求在善后会议中有最大多数之国民代表。”宣言最后号召:“工人、农民、学生、手工业者,你们赶快组织起来,赶快制止军阀的阴谋,赶快要求在善后会议中有最大多数之国民代表,赶快努力国民会议之召集。”⑥
        1924年12月底,孙中山到达北京,受到北京各界人民的热烈欢迎。段祺瑞公布《善后会议条例》后,孙中山于1925年1月17日发出《复段祺瑞阐述善后会议主张电》。电文说:他在1924年11月发表的《时局宣言》中“主张以国民会议为和平统一之方法,而以预备会议谋国民会议之产生。”而“善后会议于诞生国民会议之外,尚兼及于财政、军事之整理,其权限自较预备会议为宽,而构成分子则预备会议所列人民团体无一得与。”⑦因此,他提出两条补充意见,作为国民党参加善后会议的条件:(1)善后会议应兼纳人民团体的代表;(2)会议范围虽可涉及军政、财政,而最后之权必须属于国民会议。但是段祺瑞却拒绝了孙中山的意见。他在给孙中山的答复中说“时机已晚,只能变通办理”。1月31日,段祺瑞电邀各省议会、商会、农会、教育会等会长为专门委员。这些被邀专门委员并非由人民所推选,只有提供意见的权利而无决定权,完全是为了欺骗人民,所以遭到人民的反对。1月31日,孙中山决定国民党员不参加善后会议。同时,广东国民会议促成会在广州召开“反对善后会议国民大会”,会后举行示威游行,要求迅速召开国民会议以救亡,坚决反对军阀包办善后会议。
        段祺瑞不顾全国各界人民的反对,悍然宣布于1925年2月1日在北京召开善后会议,由于国民党籍会员的抵制,黎元洪、唐绍仪、章炳麟、梁启超、朱启钤等人的拒绝参加,奉系及西南各省分会员尚未到达,原定出席的166人,到会者只有86人,不足法定的三分之一,后经多方拉拢,迟至13日才开第一次会议,勉强凑够法定人数,选举赵尔巽为议长,汤漪为副议长。自2月13日至3月16日,善后会议先后召集了七次会议,历时一个多月,各个军阀、官僚、政客在帝国主义的操纵下,争权夺利,争吵不休。段祺瑞交议的《国民代表会议条例草案》、《收束军事大纲》、《整理财政案》等议案,由于奉系军阀的抵制,无一获得通过,不得不决定休会两周,并延会二十天。3月31日复会后,经王揖唐、屈映光等多方疏通,取得奉系军阀的赞同,采纳顾鰲提出的折衷方案,将《收束军事大纲案》并入《军事整理委员会条例》,作为军事整理委员会的职权,并易名为“军事善后委员会”。于是,在4月14日第十七次会议以后,出现了段、张控制会议的局面。 自是日起,善后会议先后通过《军事善后委员会条例》、《国民代表会议条例》,而《整理财政大纲案》也援军事条例,并入《财政整理委员会条例草案》,易名为“财政善后委员会”,于4月20日的第二十二次会议表决通过。至此,所谓的《国民代表会议条例》、《军事善后委员会条例》、《财政善后委员会条例》等三个主要议案终于通过,4月21日,善后会议结束。结果一个军政重要问题也没有解决,所通过的议案只是一纸官样文章。
        段祺瑞召开善后会议的目的,一是想借此欺骗人民,扼制人民的反帝反军阀斗争;二是企图借善后会议产生御用的国民会议选举自己当正式总统。但是事与愿违,反而激起全国人民群众的强烈反对。正当善后会议吵吵嚷嚷进行的时候,中国共产党和国民党左派倡导的国民会议促成会代表大会于3月1日在北京正式开幕。到会代表100多人,列席代表100多人,共200多人,代表20多个省区,120多个地方的国民会议促成会。大会开了一个多月,着重揭露了善后会议的反人民性质,并讨论了中国革命的一些基本问题。大会否认了段祺瑞向善后会议提出的《国民代表会议条例》,认为真正的国民会议,必须是反帝反军阀的重要工具。大会在讨论中国革命的一些基本问题时,接受了中国共产党的主张,并通过相应决议,虽然不可能被北京政府所采纳,但向全国人民指出了具体的斗争目标,起着巨大的宣传和组织群众的作用。在国民会议促成会全国代表大会闭幕的时候,段祺瑞召开的善后会议也结束了。由于全国人民的反对,善后会议通过的《国民代表会议条例》并没有能够实施。而以国民会议为口号的群众运动,却更加广泛和深入地开展起来。